财政支持产业发展不再提倡直接往项目里砸钱，而是“补改投”

　　□本报记者 陈岩

　　10月20日，我省宣布，财政资金支持产业发展以后不提倡采用项目直接补助的方式，而是通过产业基金，撬动社会资本，共同投资运营。今明两年将建成20支左右政府出资的省级产业基金，总规模将超千亿元。

　　这一改革，被称为“补改投”。一字之差，表明财政资金支持产业发展方式颠覆性地转变。专家认为，这种方式符合财政改革的思路和方向。

　　财政基金引导、社会资本参与、专业化管理、市场化运作，这对财政资金的使用以及产业发展的影响，意义深远。

　　效果如何？

　　通过基金，两项目投资3年收益翻番：四川已形成产业基金集群，共设立基金28支，放大财政出资8.39倍，撬动产业发展“棋局”

　　投资1.1亿元，不到3年，获得收益1.3亿元，收益率120%。这是四川财政出资成立的产业振兴发展基金的首次试水。

　　早在2011年，财政出资30亿元设立了四川产业振兴发展投资基金。今年以来，更是先后成立中小企业发展基金、川商返乡兴业投资基金等。“产业基金实践比较早，但是像四川这样，已经形成基金群的屈指可数。”四川产业振兴发展投资基金有限公司董事高书美介绍，产业基金集群包括2011年设立的四川产业振兴发展投资基金有限公司和2012年设立的四川发展股权投资基金管理有限公司，财政共出资30多亿元。截至今年6月底，产业基金集群共设立基金28支，募集资金440.73亿元，实际到位资金298.13亿元，实际完成投资281.63亿元，从完成投资额来看，放大了省财政出资8.39倍。

　　以产业振兴发展投资基金为例，截至今年6月底，一期基金实际募集61.35亿元，完成投资57.96亿元。共计完成四川医药股份、四川能投股份、四川旅发集团、迪康药业、勤智数码、四川路桥等18个项目投资。总体运行平稳，预期收益良好。四川医药股份公司，在2014年7月以并购退出方式，向国药控股股份有限公司转让持有的目标公司全部股权，投资收益超过1.3亿元，投资收益率约120%。另一退出项目为四川路桥股份公司，收益率也达到119%。

　　高书美认为，这些数据恰好反映了产业基金的精髓——财政出资，吸引社会资本参与，放大财政资金效用，进行股权投资，退出时产生收益，再次放大财政资金规模。

　　省发展改革委副巡视员郭林华则认为，“补改投”就是由一次性投入向循环使用转变。这种撬动效用，时间越久越明显。

　　我省力争今明两年在省级建成20支左右政府出资的产业基金，政府出资100亿元；推动全省建成50支左右政府出资的产业基金，政府出资200亿元；加上吸引的社会资本，预计全省基金总规模将超过千亿元。今年底前力争建成并投运一批，包括省政府已批准设立的信息安全和集成电路产业投资基金等3支，国家发改委已批准设立的海特航空创业投资基金等3支，财政部会同相关部委已批准设立的四川农产品流通发展基金，政府将出资20亿元以上，基金规模达150亿元。

　　为何热衷？

　　传统的财政补贴，补贴项目“小散乱”。“补改投”，更好体现政策导向，一次性投入变循环使用，优化财政资金绩效“棋局”

　　产业投资基金，是对未上市企业进行股权投资的利益共享、风险共担的集合投资制度，通过向投资者发行基金份额设立基金公司，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。

　　今年，仅浙江、重庆、江苏、山西、河北、河南、湖北、湖南、福建等省就设立了财政引导产业基金十余支。其中战略性新兴产业投资基金超过6支，规模逾1500亿元；以基建为主的公共服务领域产业投资基金近10支，规模逾3700亿元。而去年底，这类基金规模只有约1300亿元。

　　政府发起产业投资基金，形成热潮，有其深刻的经济社会发展和政策背景。

　　传统模式，财政资金主要采用项目补助方式，政府职能机构直接参与项目选择，逐级申报审批。省财政厅副厅长陈书平表示，这种模式下，资金使用分散、政策导向不足，项目安排“小、散、乱”现象突出；管理手段落后，资金审批与使用脱节，上级“重审批、轻监管”、下级“重申报、轻使用”等现象比较普遍，激励约束机制不够有力，资金使用绩效亟待提高。

　　财政资金按照程序直接补贴给一些符合规定和要求的企业，补贴金额平均能达到100万元。这种撒胡椒面的模式，一方面对企业发展无法起到决定性作用；另一方面，很少涉及初创型、轻资产企业，补贴较多地给予成熟产业，获得资金的往往是大中型企业。

　　新预算法出台后，传统的地方融资平台全面受限。新政策规定，地方政府规范的举债融资机制仅限于发行地方债券、PPP和规范的或有债务。融资渠道受限，而地方政府发展经济的权责并未减轻，城镇化的基础设施融资需求巨大。同时，经济下行压力加大，基础设施和公共服务领域的建设成为拉动投资乃至稳增长的关键。

　　产业投资基金由于其灵活的形式和汇集资本的功能，成为地方政府基建融资在债券和PPP之外的新选择。比如面对新建项目，政府可以发起基金，吸引银行、保险等金融机构和实业资本提供项目建设所需要的资金，解决当前建设资金不足的问题。

　　怎样搅动？

　　融资渠道有限，有了产业基金补充，就可以多重撬动资金，布好用PPP搞地方建设的“棋局”

　　不是每次政府提出PPP项目合作需求，市场都能满足。

　　假如某县需要建设污水处理项目，但是具备管理运营能力的企业却没有足够资金参与，其他市场化基金不参与，项目就面临流产。这时，政府出资引导的产业基金，就可以发挥作用，弥补中间缺失的投资者一环。基金可以出资与上述企业共同成立项目公司，将资金与管理经验，共同注入PPP项目，项目公司负责建设和运营，收入按照股权比例分成。有了产业基金的补充，就可以下好这盘用PPP搞地方建设的“大棋”。

　　融资渠道有限，但地方政府基础建设压力依然较大，如何用好手中工具，显得至关重要。专家表示，这就是产业基金很重要的一个效用，就是与PPP模式配合应用，进一步撬动社会资本。

　　不仅在新建项目上有效，对于存量项目，产业基金的作用更为明显。基金可设立项目公司，接手具体项目运营，具体可通过TOT（转让—运营—移交）、ROT（改建—运营—移交）等方式。尤其是对于已到回购期的BT类项目，原先政府的付费期是三到五年，产业基金介入项目后，政府通过授予特许经营权，政府的补贴或支付期限可以延长到10年甚至更长，大大减轻地方政府的短期偿债压力。

　　由此可见，“补改投”，用财政资金吸引社会资本成立基金，投资PPP项目，可以多重撬动资金。

　　“基金配合PPP”的模式得到了国家层面的认可。今年5月，国务院出台的文件中，特别指出中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

　　我省将在今年组建一支PPP投资引导基金，明年投运。

　　如何运作？

　　设立更合理制度，摆平利益纠葛，改变项目对社会资本缺乏吸引力的“棋局”

　　政府引导的产业基金，还有不得不面对的问题。

　　财政资金与社会资本合作投资，钱的来源不同，诉求不同，必然会有矛盾。浙江省四川商会执行会长赵崇甫认为，市场化运作基金会产生“短视”的问题，有些行业、产业需要一个较长的培育阶段，而基金只看中短期利益，就难以很好满足政府的出资意图；政府若只在意其产业导向，难以在一定时期给投资人带来期望的收益，可能造成其他基金参与者的撤资。

　　如何用制度消解这一矛盾，成为产业基金良性运作的前提。

　　高书美认为，解决之道就是“政府引导、市场运作”原则。具体来说，即通过章程充分体现政府的意向（比如主要投向、项目所在地等），而在章程的框架内，完全市场化运作，政府不干预，形成“笼子里跳舞”的格局。

　　但是，体现政府意愿的章程，却很可能对社会资本缺乏吸引力。这就引出另一个问题：如何增强产业基金吸引力，让逐利的社会资本愿意参与。

　　西南财经大学财税学院副院长李建军认为，政府为了撬动更多社会资本参与，可以将财政出资部分所得的利益进行分享。“我们会对基金管理机构给予奖励。未来省财政可将其享有收益一般不超过30%的部分用于奖励基金管理机构。”陈书平介绍，不仅如此，基金股权结构安排上，支持引入优先级出资，优先级出资不仅获得约定的基础收益，还可以分享超额收益，政府出资收益也可对优先级出资再给予适当让利。这种制度设计，就是考虑了银行、险资、信托等社会资金的特定需求。

　　在风险承担上，政府出资部分也会承担更多。比如四川省产业振兴投资基金就有规定：在未收回全部出资并实现4%年收益之前，除基金发起人之外的其他投资人先行收回投资和4%的收益；在实现4%-6%收益时，基金发起人让渡30%收益；只有实现6%的收益后，才同股同权进行分成。这种模式下，银行、保险等低成本资金构成优先层，基金发起人资金构成劣后层，优先层承担最少风险。通过利益和风险上的制度安排，社会资本就能被盘活，更有动力参与产业基金。