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从专款专用转向统筹使用

  • 发布时间:2015-09-08 09:15:27  来源:中国财经报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和党中央、国务院文件规定,为支持某项特定基础设施建设和公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。政府性基金种类繁多,其基本特征表现为特别政策性、被征群体特定性和专款专用性。如何有效规范管理政府性基金?记者就此采访了中国社会科学院财经战略研究院研究员张斌。

  政府性基金预算已列入国家账本

  政府性基金预算已经列入国家账本的4本预算当中,是政府预算体系的重要组成部分。根据财政部网站公布的《2014年全国政府性基金收入决算表》,2014年全国政府性基金收入共有45项,收入合计为54113.65亿元。其中与国有土地出让收入相关的基金项目共有四项,分别为新增建设用地有偿使用费为805.73亿元,国有土地使用权出让金收入40479.69亿元,国有土地收益基金收入1413.89亿元,农业土地开发资金收入250.30亿元,合计为42949.61亿元,这四项收入中属于中央的仅有新增建设用地有偿使用费249.70亿元,地方政府的基金收入为42699.91亿元。可以看出2014年全国政府性基金收入中,与国有土地使用权出让相关的收入占去近80%。需要说明的是,约4.3万亿元的国有土地出让收入是政府从土地出让中获得的毛收入,并未扣除征地拆迁补偿、土地出让前期开发、补助被征地农民、土地出让业务支出等成本性支出,2014年这些成本性支出约为3.4万亿元,政府土地出让收益约为9000亿元。

  扣除这80%的四项土地收入后,政府性基金收入为11164.04亿元,包括对社会无偿征收的具有专项用途的资金以及彩票公益金、无线电频率占用费、转让政府还贷道路收费权、中央特别国债经营基金财务收入、烟草企业上缴专项收入等具有捐赠和资产收益性质的收入。其中,2014年彩票公益金收入为1042.41亿元、车辆通行费收入1476.14亿元、中央特别国债经营基金财务收入548.77亿元、烟草企业上缴专项收入367.50亿元。

  当前管理中存在的问题

  在张斌看来,首先要区分政府性基金和政府性基金预算,在现行的政府性基金预算中不仅包括大量无偿征收的具有专项用途的财政资金,也包括国有土地出让收入、烟草企业上缴专项收入等资产性质的收入。

  从政府性基金的性质看,大量政府性基金项目向社会无偿征收,具有强制性,是实质上的税收,典型的如地方教育费附加、水利建设基金、文化事业建设费。此外,对交通运输行业征收的基金包括铁路建设基金、民航发展基金、海南省高等级公路车辆通行附加费等,基金收入约1000亿元;对电力征收的基金包括农网还贷资金、大中型水库移民后期扶持基金、大中型水库库区基金、三峡水库库区基金、小型水库移民扶助基金、国家重大水利工程建设基金、核电站乏燃料处理处置基金、可再生能源电价附加等。张斌分析说,这些向社会无偿征收的基金立法层级比国务院“暂行条例”的层级还低,因此不利于控制社会负担水平,应按照税收法定原则对政府无偿征收基金的权力进行有效制约。

  有些政府性基金项目(尤其是对能源、资源类产品、交通运输业以及附加税性质征收的基金)会导致企业经营成本的增加,具有间接税的性质,这部分成本最终会全部或部分转化到消费品价格当中,由广大消费者承担。

  由于政府性基金专款专用,各职能部门和地方政府部门均有政府性基金的沉淀,尽管这些基金采用收支两条线管理模式,但对财政部门来说还是难以统筹使用这些沉淀基金,实际上造成了财政资金的限制并容易形成部门利益的固化。张斌认为,大部分政府性基金项目是由特定部门掌握的,专款专用、封闭运行,造成了各政府部门对财政资金的分割,尽管财政部门可以通过部门预算等措施对部门所有收入进行综合平衡,相应抵消或减少财政资金部门之间分配的不均衡问题,但大量专款专用收入的长期存在,不利于随着政府职能调整,形成了财政资金分配固定化、部门化的倾向,造成了大量政府资金沉淀在各个基金项目中,不利于提高资金的使用效率。因此,未来应以全口径预算管理改革为基础,对现行政府性基金的各个项目根据收入性质对其预算管理模式进行调整和完善。

  改革方向:尽可能减少部门专款专用项目

  2014年11月21日,财预〔2014〕368号文规定,从2015年1月1日起,将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算,具体包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设、从地方土地出让收益计提的教育资金、转让政府还贷道路收费权收入、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金、船舶港务费、长江口航道维护收入等11项。其中,转让政府还贷道路收费权收入转为一般公共预算非税收入中的国有资源(资产)有偿使用收入;船舶港务费、长江口航道维护收入转入行政事业性收费,其他各项均转入专项收入。上述11项政府性基金2014年的收入规模为2209.07亿元,约占政府性基金收入(不包括国有土地出让收入)总额的20%。

  在张斌看来,下一步政府性基金改革要与一般公共预算中非税收入项目,尤其是专项收入的改革统筹安排,尽可能减少部门专款专用项目的数量和规模,提高财政资金统筹使用的力度。对确有必要长期征收的各类专项收入和政府性基金,应通过进一步推进税费改革进行归并,如城建税、教育费附加、地方教育费附加合并为地方附加税,水资源费、矿产资源补偿费纳入资源税,排污费等环保收费纳入环境保护税,房地产相关收费和基金纳入房地产税。同时,应逐步取消这些项目专款专用的规定,统筹安排这些领域的经费。在税费综合改革的基础上,对确需面向社会征收的临时性基金要经过立法机构审批并向社会公开,同时要明确规定征收期限。严格控制新增专项收入和政府性基金项目,提高各类专项收入和政府性基金的立法层级,取消政府部门设置专项资金和政府性基金的权力。对已经开征的项目要规定明确的到期日,到期的项目要及时停征,并向社会公开透明。确有必要延续征收的按照新设基金程序进行立法审查。

  张斌强调,在清理、整合各类专项资金和政府性基金项目的基础上,应以中长期重大项目的立法审查和监督为目标,将政府性基金预算改造为重大项目预算。建立覆盖重大项目的可行性论证、投资规模、期限、资金筹集和债务偿还、项目建设进度、项目决算和绩效评价全过程的预算审查监督机制。从资金筹集角度,重大项目预算应包括面向社会征收的政府性基金、上级政府的专项转移支付、与项目直接相关的市政债等政府性债务(含政策性金融和各类贷款)、公共财政预算投入的资金以及社会资本的投入。从资金使用的角度,重大项目预算不仅要编列项目建设资金支出进度,还应编列还本付息的资金安排。张斌建议,以新设的铁路发展基金和棚户区改造专项资金作为编列重大项目预算的试点,逐步改造完善政府性基金预算。

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