据《经济参考报(微博)》7月28日报道，人社部正推进养老保险顶层设计研究，目前已经形成城镇职工基本养老保险的基础养老金全国统筹方案，方案将在年内出台。

　　事实上，实现养老金的全国统筹一直是近年来中央政府努力的方向。早在2010年通过的《社会保险法》中就规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。随后，国家“十二五”规划以及社会保障“十二五”规划也提出，要实现基础养老金全国统筹。

　　人力资源和社会保障部发布的公报显示，2012年全国31个省份和新疆生产建设兵团建立了养老保险省级统筹制度。在此基础上，许多人都以为实现养老金全国统筹会是一件水到渠成的事情，但遗憾的是，由于种种阻力，养老金全国统筹的步伐一直非常缓慢，甚至一度陷入停滞。

　　养老金全国统筹步伐为何缓慢？统筹方案要在年内出台，需面临和克服哪些阻力？有专家指出，地方利益固化等因素阻碍养老金全国统筹步伐，最后吃亏的是老百姓。

　　养老金全国统筹阻力一：人口赡养失衡

　　全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁教授认为，最大的阻力就是在养老金问题上各个地方固化的利益格局。

　　孙洁解释，目前我国的养老金统筹层次较低，各地经济社会发展水平差距较大。东部沿海等发达地区的政府财政状况比较好，企业创收能力强，缴纳养老金的青年职工数量较多；一些欠发达地区的政府财力有限，养老负担较重的老企业多，且缴纳养老金的年轻人多向发达地区流动。这种状况造成了地区间养老金运行情况的巨大差异。

　　人社部专家提出，从现在养老金缴费在职职工与退休职工的比值来看，广东高达9：1，辽宁是2.15:1，吉林1.69：1、黑龙江只有1.52：1，而造成这一问题的根源，是在过去的经济发展中，黑吉辽的很多青壮年劳力都到广东等沿海省市打工，在当地既要纳税，还有缴纳社保费用，但基本上都享受不到养老金待遇。黑吉辽东三省财政为此所承受的养老压力，也就明显要比广东大。

　　养老金全国统筹阻力二：养老金结余差异悬殊

　　按照人社部掌握的数据，东部与中西部省（市、区）之间的养老金结余差距悬殊，东部地区合计起来能占到全国养老金结余的一半以上；而中西部地区却基本都是靠中央财政转移支付。下一步推进养老金全国统筹，有可能会出现用东部赢余的养老金来弥补处于亏空状态的中西部和东北地区，这势必会引发东部地区的不满。

　　中国人民大学公共管理学院教授李珍表示，早在1997年，基本养老保险制度推广之时，人社部就要求尽早实现养老金省级统筹，但目前为止，只有北京、上海、天津、重庆、陕西、等7个省(市、区)实现了养老金省级统收统支，其它基本都是停留在县（市）级统筹阶段。养老金统筹推进缓慢的原因，就是由于县（市）级政府，对于社保事权的上移，基本都是采取消极的态度。要实现养老金全国统筹，必然会有部分养老基金结余较多的省（市、区）不愿意上交权力，这也会对提高养老金统筹层次形成较大阻力。

　　“养老保险本质上应该具有收入再分配的功能，即通过全国范围内的调剂和转移支付来以富帮穷。”孙洁指出，但是现在，一些养老金有结余的地区，不愿意牺牲自己的地方利益，成全全国统筹。他们觉得，自己未来养老也差钱，全国统筹后用自己的结余去填补其他地区的缺口，是在“杀富济贫”，对他们不公平。

　　养老金全国统筹阻力三：养老金管理的事权和财权博弈

　　社科院世界社会保障中心主任郑秉文提出，首先，由于养老金管理的层级很低，现金流收入与支出及其核算主要发生在县市级政府，真实资产也沉淀在这一级，中央政府和省级政府只有账簿，而不掌握基金；其次，由于统筹层次太低，各级政府对养老保险制度都有出资的义务，这就说明事权和财权是分散的，即资产的实际保管权在地方，但名义上的决策权却在中央，“夹”在中间的省级政府向中央政府负责。

　　“这意味着，从理论上讲，各级政府都拥有养老保险的财权，但事权则与之不完全匹配。”郑秉文认为，地方政府虽然只有基金的“保管权”，没有决策权，但久而久之，基金规模不断扩大，逐渐成为地方政府的一个利益，并且越来越固化，“20多年来，这是统筹层次难以提高的真正原因之一。”

　　人社部：全国统筹的关键是利益关系平衡

　　对于实现全国统筹的关键，人社部副部长胡晓义认为在于利益关系平衡，尤其是中央、地方各级政府具体负什么样的责任，要落实和平衡。在资金配置上不会“一刀切”，可能采取全国统筹调剂的模式：“最关键的就是各级政府的责任和权利，具体的方案出台后，不能只有中央有积极性，机制建立后不能都等着中央出钱，地方完全没有积极性”。

　　中央财经大学教授褚福灵表示，养老金全国统筹不能操之过急。养老金全国统筹只是手段而非目的，不能为了统筹而统筹，而是要等到制度、管理、技术、认识等方面的条件具备后，再加以推行。另外，中央与地方都要负担新的责任——中央应该负责在全国范围内统一养老金的预算、政策、技术等；地方政府应该依法负责养老金的收缴和发放，“双方应该拧成一股绳”。

　　专家：每个地方都坚持既得利益 吃亏的还是老百姓

　　中国政法大学政治与公共管理学院副教授张永理直言，一些发达地区所谓的理由其实站不住脚。他指出，在许多发达地区的养老金结余中，有很多是由从欠发达地区流动来的务工人员贡献的。按照现行规定，一个人必须在一个地方连续缴纳养老金15年以上，退休后才可领取养老金。但现实中，很少有外来务工人员能在一个地方连续工作15年以上。当他们回到原籍后，有的根本没有转移以前所缴纳的养老金，有的就算转移了，按规定也只能转移个人账户部分，统筹账户还必须留在工作地。

　　养老金全国统筹应该如何推进？实现养老金全国统筹的最大动力，来自于中央政府的决心，中央政府应该承担起养老金全国统筹的责任。孙洁认为，在这个问题上，中央应该尽快下决心来打破当下利益格局。“如果让地方利益继续固化下去，各省养老金运行差距将会越来越大，以致最终难以挽回，形成恶性循环。”

　　“每个地方都坚持自己的既得利益，最后吃亏的还是老百姓，最明显的就是现在不同地区间养老金的转移接续难问题。”张永理表示，实现养老金的全国统筹，有利于整合目前碎片化的养老制度，促进不同身份、职业、地域的公民在养老问题上实现公平，这是养老保险制度设计的初衷，必须坚决推进。（腾讯财经综合）