当前中国政府收入体系存在的主要问题

　　政府收入的法治化任务相当繁重。政府收入，无论是税收，还是行政性收费、政府性基金收入等的取得，都要于法有据。中国已经确定在2020年基本实现税收法定。现在需要的是加快税收立法进程。18个税种仅有3个是依据全国人大或全国人大常委会通过的“法”征收，70％以上的税收收入的征收依据是“条例”或“暂行条例”。税收法定意味着这种状况必须改变。“条例”和“暂行条例”升级为“法”，要在对原有税制作根本性变革的基础之上进行。在短短的数年时间内，立法任务不可谓不繁重。政府的其他收入目前所依据的都是行政部门所颁布的有关规定或办法。要实现政府其他收入的法治化，立法任务更是繁重。

　　政府收入结构不够合理。从总量上看，政府收入规模大致合理，但政府收入结构不太合理。税收收入中，仅增值税、消费税、营业税和关税四种间接税占税收总收入的比例大约为70%。所有这些税收都可能通过税负转嫁来影响物价。中国所处的亚太地区的增值税税率一般较低，许多国家（地区）适用的基本税率是5%或10%，比中国17％的基本税率要低。此外，中国在普遍征收增值税的基础上对部分商品课征消费税。这样，间接税税负有进一步下调的必要性。以间接税为主的税制结构在一定程度上导致部分消费需求流失，也对树立良好的大国形象不利。

　　整个政府收入体系中，来自于政府性基金的收入比例太高，与现代国家政府收入主要来自税收有一定的矛盾。特别是政府性基金中的土地收入占比大，但具有不稳定性，容易对政府可支配财力造成直接冲击。

　　政府收入调节调控作用有限，收入负担不够均匀。直接税的收入分配调节作用有限，在宏观经济稳定中的作用也有限。个人所得税所提供的收入占税收总收入的比例约为6％，这既有税收制度设计的问题，也有大量税源游离于税收征管范围之外的因素。这样的个人所得税收入比例与经济增长不够匹配。

　　从广义宏观税负（全部政府收入负担）的分布来看，部分人群部分商品承担了过重税负，导致这种人群和商品税负畸重，在一定程度上影响了政府调控手段的选择。房地产市场上广义税负重就是突出问题之一。

　　政府收入的调节调控作用与国家其他治理手段的配合与衔接还不够，影响了政策合力的发挥，也影响了调节调控的效果。

　　政府服务有优化空间。降低纳税人的税收遵从成本，优化纳税服务仍有空间。就税务结构设置而言，国地税分设有其历史意义。但是，随着信息化进程的加快，税收收入混库问题容易解决。国地税分设导致纳税人面对两套税务系统，不胜其烦，且税收征管成本易偏离最优轨迹。而且，税务机构的设置应主要立足纳税人主要企业的国情。未来，对个人和家庭直接征税，要求税务内设机构有对应的转变，以更好地提供纳税服务。

　　政府其他收入的征管同样需要优化。多部门负责政府收入征管，显然不利于征管规模经济效应的发挥，而且对于收入的提供者来说，也增加了遵从成本。

　　加快政府收入制度改革，促进国家治理现代化

　　加快政府收入制度的法治化。按照国家统一部署，完成税收法定目标任务，需要加快税收和政府其他收入的立法进程，提高税收和政府其他收入的立法层次，减少政府收入调节工具的滥用，规范税收优惠政策，减少征税中的自由裁量权，保证税收制度的稳定性，形成有利于市场平等竞争和公平正义的税收体系。提高行政性收费与政府性基金的立法层次，以尽可能压缩通过行政命令就可以取得政府收入的空间。

　　稳定宏观税负，重视税负归宿对税制改革的影响。稳定税负，是指稳定广义宏观税负。税收、行政性收费、政府性基金等各种收入结构应该合理。税制结构也应进一步优化。

　　在总体税负稳定的条件下，收入增减应同步。不是所有个人税负都能轻易地转嫁，要特别重视税负的转嫁与归宿。衡量税负轻重，要注意不同群体的税负差异。总体负担需与现实的税负分布结合起来，才能更准确地判断实际税负状况。

　　以房地产的广义税负为例，商品房所能承载的税费基金已达到或接近极限。现实中，落在商品房之上的税费基金种类已够多，负担已较重。如在这样的前提之下，期望再增加税负，显然不切实际。指望通过增加税负来压房价，只会出现与政策目标和国家治理目标南辕北辙的结果。要对自住商品房另征税，就必须以现有税费基金的下调为前提。房地产税的开征意味着某些税费基金的取消或被替代。

　　优化税制结构，逐步提高直接税比重。降低间接税比重。全球化和信息化导致相对较重的间接税税负不可持续。增值税和消费税税负仍有一定的优化空间。消费税征收范围应作适当调整，税目税率选择要与消费品的需求弹性有效结合，尽可能避免逆向调节。

　　间接税制内部的改革。增值税制再造步伐亟待加快，扩大进项税额抵扣范围，真正实现从生产型到消费型的转型。增值税制设计要摆脱既往主要考虑制造业特点的现实，综合考虑服务业以及其他新增课税行业的属性，以切合实际，真正发挥增值税不重复征税的作用。增值税税率应进一步简并，一般纳税人只适用三种税率：基本税率、低税率和零税率。

　　直接税改革。降低间接税比重，就意味着直接税比重的上升。此外，直接税也有较大改进空间。企业所得税占税收总收入约20%，比发达国家高。为此，应合理界定企业成本费用，让企业成本费用与利润、与应纳税所得额真正配比。考虑到个人所得税收入规模与经济增长的严重不相称，只要征管环境和征管制度改善，个人所得税仍有增收空间。真正减少现金交易范围，才能从根本上改变个人所得税征管困境和调节收入分配的困境，让个人所得税收入与经济增长大致相称。房地产税改革要在立法的基础之上，稳步推进。房地产税应该取代现有的房产税、土地增值税、契税、城市土地使用税、耕地占用税和其他相关部分税费。

　　优化政府服务，提高服务效率。进一步优化纳税服务，须再造税收征管机构，提高税收征管效率。税收征管机构的设立要顾及纳税人便利，顾及税制结构的变化。以优化纳税服务为目标，国地税机构或合并，或在内部协调的基础之上只以单一征税机构的形式面对纳税人提供服务。地方税务局存废与否，应有助于纳税服务效率的提高。随着直接税分量的增加，对个人和家庭课税势必要求进一步优化税务征管机构。税务机构再造，还应适应电子商务兴起的需要。有形商品和无形服务的电子商务税收征管的难度不同。随着电子商务交易量的增加，电子商务必然成为重要的税源。税务机构必须有包括税务机构设置等在内的应对措施。此外，税收征管效率的提高，不仅仅要靠税务部门内部的合作，政府跨部门合作和税务信息交换也很重要。加强反洗钱工作，压缩现金交易范围，是税收征管环境改善的基础工作。

　　政府其他收入的征管在多大程度上应通过税务以外的部门，需要深入研究。总体而言，能够通过税务部门的，就应该通过税务部门，以节约政府收入征管成本，降低收入提供者的遵从成本。

　　（作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员）