与商业银行相比，政策性银行过去在资本充足率方面没有明确标准。但随着国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行规模不断发展壮大，面临着资本金不足的问题，建立资本充足率约束机制，加强风险管控显得尤为重要。此次国务院对国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行改革方案的批复明确提出，进出口银行和农发行确立以资本充足率约束机制，而已经进行过一轮改革的国开行要强化资本约束机制

　　4月12日，中国政府网公布了国务院对国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行改革方案的批复，同意了3家银行的改革方案。

　　批复中，国家开发银行明确定位为开发性金融机构，而中国进出口银行、中国农业发展银行进一步明确了政策性银行的定位。此前被广泛关注的政策性银行资本充足率问题此次更被明确纳入改革内容之中。3家机构改革的获批，标志我国政策性金融机构改革取得了重大突破和实质性进展。

　　明确政策性银行定位

　　“此次改革明确了国开行的开发性金融机构的功能定位，以及进出口银行和农发行的政策性金融机构定位，合理界定了业务范围，这是深化改革的重要内容。”国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠表示。

　　2008年，国开行开始由政策性金融机构向商业化转型。在国际金融危机爆发后，其在基础设施、基础建设以及应对金融危机方面的重要作用进一步凸显，但其定位却不甚清晰。此次的开发性金融定位，明确了国开行的“回归”。

　　但这并不是简单的回归。在改革方案的制定上，按照“一行一策”的原则，根据3家银行业务领域和实践经验的不同，提出了差异化的方案。

　　开发性金融和政策性金融的差异在于，开发性金融的投资周期更长、风险更高，项目选择有自主性，而政策性金融机构以政策性融资为主，主要服务外贸、“三农”等领域。

　　“这3家机构与商业银行相比有很大的特殊性。”业内专家认为。以国开行为例，需要更加注重财务可持续性，这意味着国开行需要依托国家信用，根据国家战略主动寻找项目，同时还需保障资金的安全性，实现中长期保本微利，因此更为市场化。

　　而进出口银行和农发行主要在推动我国进出口企业“走出去”和支持“三农”、保障粮食安全方面发挥作用，政策性更强。央行相关负责人表示，这意味着其需要基本实现中长期可持续发展，但不排除在特定年景、特定项目局部赔钱。

　　划清业务范围

　　此次改革明确提出，国开行和进出口银行要合理界定业务范围，农发行要通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制。

　　1994年，3家机构作为中国的政策性银行成立。3家政策性银行成立的初衷主要是为了解决政策性业务和商业性业务不分的问题。多年来，它们为中国的“两基一支”(基础设施、基础建设、支柱产业)建设、机电产品和成套设备出口、粮棉油收购等提供金融服务，特别在应对国际及区域金融危机冲击等方面，发挥了不可替代的重要作用。

　　“但我国政策性银行的发展模式和发达国家有所不同。”对外经贸大学校长助理丁志杰表示，我国政策性银行在发展中，既有政策性业务也有自营业务和商业银行业务，这也引发了一些争议。

　　如农发行在2004年以前，对政府补贴等依赖较大，在随后的转型中，也开始涉足商业性贷款。去年，农发行已经开始对自营业务及政策性业务等进行了划分，明确各项业务占比。

　　“公司治理方面也是此次改革的亮点。”张承惠表示，此前，3家机构的公司治理有一定缺陷，在政策性银行的战略目标、年度经营方针等方面都存在问题。此次改革在完善组织架构和治理结构方面将采取一些措施，在激励机制方面也应有所调整。“相信此次改革会给3家机构带来新的发展机遇，也将对我国应对复杂国际国内环境推动经济发展方式和产业机构调整发挥积极作用。”

　　强化风险管控

　　此次改革明确提出，进出口银行和农发行确立以资本充足率约束机制，而已经进行过一轮改革的国开行要强化资本约束机制。

　　与商业银行相比，政策性银行过去在资本充足率方面没有明确标准。但随着3家机构规模不断发展壮大，面临着资本金不足的问题，建立资本充足率约束机制，加强风险管控显得尤为重要。

　　“政策性银行也是银行，特别是自营业务，面临与商业性银行一样的风险，需要按照相关的标准进行监管。”丁志杰认为，因此政策性银行也需要满足一定的资本充足率要求。有了资本金充足率标准，监管也可以更到位。

　　此次改革在降低政策性银行资金成本方面也能起到积极效果。一方面，在强调3家机构的开发性金融和政策性金融定位后，有助于降低其在债券市场等的融资成本；另一方面，还可形成利润留成等机制，让银行的经营利润转化为资本金，有助于其实现中长期可持续发展。

　　但也有专家建议，对政策性银行和商业性银行也应区别对待。政策性银行的资本充足率标准可参照大型非系统性银行10.5%的标准，但政策性业务和自营业务等可以采取差别化资本金管理，对于政策性银行的存贷比、贷款集中度等指标的监管，也需要体现差异化。（经济日报记者 陈果静）