刚刚通过的2015年预算报告提出，2015年地方公共财政赤字5000亿元，政府性基金收支差额1000亿元，国务院均批准通过发行地方政府债券予以弥补。之前，财政部新闻发言人在两会期间的记者招待会上宣布，“报经国务院批准，近期财政部已下达地方存量债务1万亿元置换债券额度，允许地方把一部分到期的高成本债务转换成地方政府债券”。

　　“上述地方政府债券各有用途，预计绝大部分都将采用地方政府自发自还的方式发行。”中债资信公共机构首席分析师霍志辉说。

　　霍志辉介绍说，按照新预算法第35条“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”的相关规定，今年国务院批复分别发行5000亿元地方政府一般债券和1000亿元地方政府专项债券。

　　需要指出的是，从2015年起，我国对地方一般债务比照中央国债实行余额管理，在限额内当年到期债务可以借新还旧，不再采取在发债额中扣抵，这也就意味着，今年发行的5000亿元地方政府一般债券将不包含2015年到期地方债券还本支出的资金。因此，整体来看，2015年预算报告中提到的地方政府一般债券5000亿元和专项债券1000亿元，将分别按照新预算法规定用于预算内必要的建设投资支出，以及有一定收益的公益性项目建设支出。

　　“发行1万亿元的置换债券，则是我国稳步解决地方政府存量债务偿还问题的有力举措，也是中央加强地方政府性债务管理思路的一贯延续。”霍志辉说，去年国务院发布的“43号文”《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出：“对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设”。因此，此次国务院批复1万亿元置换债券额度将全部用于置换地方政府一部分到期的高成本债务。这只是债务形式的变化，不增加债务余额，也不会增加今年的财政赤字。同时，由于地方政府存量债务目前尚在清理甄别过程中，未纳入财政预算报表中，这1万亿元的置换债券在2015年预算报告中无法体现。

　　霍志辉表示，作为信用债券的一种，地方政府债券一直是在交易所和银行间市场进行公开发行，由市场投资者进行购买。

　　2014年财政部已在10个省、市试点地方政府债券自发自还。而财政部部长楼继伟在此次两会期间的答记者问时明确提到“今后绝大部分都准备要地方自发自还了”。因此，可以预计，2015年的地方政府一般债券5000亿元和专项债券1000亿元将会进行公开发行，且绝大部分都将采用自发自还的方式。

　　“既然‘43号文’已经明确地方政府可以发行债券置换存量债务，那么批复的1万亿元置换债券实质上就是地方政府发行的用于置换存量债务的一般债券或专项债券。”霍志辉分析道，比照国债余额管理的规定，只要在限定债务余额内，地方政府可根据自身置换需求，在国务院批复的额度内自行选择一般债券的发行规模。而考虑到目前地方政府存量债务中有很大一部分是政府融资平台通过土地抵质押贷款而形成的，因此以未来土地出让收入为支撑发行专项债券来置换高成本债务也将是地方政府较好的选择。“市场传言的由中国人民银行直接购买置换债券并不可行。置换债券将按照正常的地方政府债券发行程序，在交易所或银行间市场发行，由市场投资者选择购买，且预计绝大部分也将采用自发自还的方式。”他说。