【导读】北京市大兴区等全国33个县级行政区拟允许农村集体经营性用地入市，被征地农民分享土地增值收益的比例将提高。经济之声《央广财经评论》本期观点：从制度入手保障农民利益。

　　央广网财经北京2月26日消息 据经济之声报道，2014年岁末有一部电视剧《老农民》很火，讲述的是1948年北方农村的一场土地革命引发的长达半个多世纪的恩怨故事。土地对于农民来说是最重要的生存依托，在土地政策的变化上，中央政府也是慎之又慎。十二届全国人大常委会第十三次会议昨天开幕，审议国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整有关法律规定的决定(草案)》的议案。议案明确，北京市大兴区等全国33个县级行政区拟允许农村集体经营性用地入市，被征地农民分享土地增值收益的比例将提高。

　　在2008年10月召开的中共十七届三中全会上，就已经提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地在符合规划前提下与国有土地享有平等权益。十八届三中全会决定在甩掉了“逐步”二字的同时，明确提出允许农村集体经营性建设用地和国有土地“同等入市，同权同价”。

　　事实上，农村集体经营性建设用地入市问题相当复杂，涉及到国家耕地保护、地方政府的土地财政、农民利益保护、农村基层冲突、社会稳定等核心问题，妥善处理这些问题，需要一揽子的顶层政策设计。对明确的试点范围、工作步骤应该加强监督，并切实做到严守住土地公有制性质不变，耕地红线不突破，从制度上保障农民利益。

　　国土资源部部长姜大明在作草案说明时指出，试点行政区域，只允许集体经营性建设用地入市，非经营性集体建设用地不得入市。姜大明强调，要防止城里人到农村买地建房，导致逆城市化问题。针对调整实施《土地管理法》关于征收集体土地补偿的规定，试点行政区域将合理提高被征地农民分享土地增值收益的比例。姜大明说，符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社保体系。

　　经济之声特约评论员，中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院副院长陶然对此做出了分析。陶然指出，该草案最大的亮点在于可以让农民更有机会介入城市化过程中土地的增值收益。

　　陶然：我觉得这个草案突出的亮点就是原来我们中国地方政府基本上是垄断了建设用地的供应，这个草案让农民能够更有机会介入城市化过程里面土地的增值收益，分配上他们也会有更多的主动权。因为介入以后他们就可以直接参与相关土地的市场交易，并且获得更多的增值收益。现在土地市场上能够有土地出让权的，除了地方政府增加了一块，就是有集体经营建设用地这种权利的农民。当然里面有个局限，集体经营性用地主要是指农民经营的那一块。非农业经营那一块，叫做工业和一部分商业和仓储用地。住宅土地进入住宅市场，或者说农村住宅进入土地市场现在都是不允许的。

　　近年来，政府一直在推进集体经济建设用地的政策。但政府在推这个政策的时候是慎之又慎。陶然认为推进农村的集体经营性建设用地入市还是存在一系列的难点。

　　陶然：推进农村的集体经营性建设用地入市的难点还是比较多。第一：原来农村集体经营型建设用地，很多是一些原来乡镇企业或者像农村搞的一些工业、仓储用地，当时用的时候往往是比较零碎的。一个村里面肯定有很多块集体经营用地都没有连成片，那周围肯定有些宅基地还有些农地，我们讲土地要进行整片开发才能发挥价值，那你现在零碎入市的话确实就面临一个周围非经营型集体用地要不要一起入市的问题。

　　第二：是由谁来代表农民来入市，这个收益应该怎么分配？包括政府，如果入市收益比较高，政府要不要抽取一定的增值税，这方面可能还要在试点里面进一步完善。

　　第三：这里面最大的难点就是我们现在集体经营性建设用地入市只能够用来搞工业，或者是搞一部分商业和仓储，但是不能够用于房地产开发。而我们国家房地产开发是政府的一个钱袋子，是捂的非常紧的。这样说是导致我们国家房地产问题相对比较严重的一个原因，正是因为泡沫比较严重，也不敢放开集体土地进入住宅市场，这也是一个未来改革的一个重大的难点。

　　据统计这一次局部放开，农村集体经营性的建设用地的规模约为4200万亩。陶然指出，相对于我国18亿亩耕地，1.5亿亩农村宅基地来说，这也是一个很大的规模。

　　陶然：具体的数字并没有官方统计，我看到的数字是4200万亩。这是一个相当大的规模。应该这么说，因为原来有很多集体，包括80年代、90年代很多地方搞了很多乡镇企业，他们占了一些地，当时不管是合法的，还是非法的，现在都已经转变了用途。但是很多土地是在离城市比较远的地方，是比较纯农村，只是这些地方如果是搞工业或者是商业它整个配套条件不足，即使现在4200万亩里面能够真正有入市价值，而且农民因此能够获得收益的应该数目是很少的，主要是在靠近城市的郊区，而且主要是在大中城市。

　　陶然认为从农村的角度看，这次农村集体经营性建设用地入市，对于农民来说意味着他们可以部分的参与城市化、工业化过程里面的土地增值收益分配。

　　陶然指出这次改革的步子非常谨慎，改革的意义也非常有限。因为从90年代中后期以来各个地方，在招商引资上面出现了一批一批的高潮过来，地方政府基本上在搞工业开发区出让土地的时候，供应的价格基本上是零地价或者负地价。地方政府可以从商业用地那边赚了钱去补贴工业用地，但是农村集体做不到这点，所以他要出让土地必须是一个比较高的地价。它必须是一个正地价，不可能亏本卖的，地方政府可以亏本卖因为它可以用商业住宅来补贴，但是农村集体不可以，所以从利益上来讲，就导致我们农村集体建设用地、经营性用地。