概要

　　2014年，全国各类草原违法案件发案18998起，立案17848起，结案17423起，立案率为93.9%，结案率为97.6%。发案数量比上年减少187起，但破坏草原面积比上年增加8.4万亩，达到31.37万亩。各地实施《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（以下简称草原司法解释）的力度明显加大，全年共向司法机关移送涉嫌犯罪案件621起，比上年增加342起，是上年的2.23倍。

　　非法开垦草原案件数量比上年增加526起，增长了38%，自2011年以来案件数量持续递减后首次出现反弹。非法开垦破坏草原面积28.54万亩，比上年增加11.28万亩。此类案件主要发生在内蒙古、新疆、吉林、黑龙江、青海五个省区。五省区非法开垦草原案件数量占全国的96.6%，非法开垦草原面积占全国的98.8%。

　　非法征收征用使用草原案件和非法临时占用草原案件发案数量较上年有所回落，分别比上年减少41起和66起；两类案件共破坏草原面积2.84万亩，比上年减少2.87万亩。

　　违反禁牧休牧规定案件数量较上年略有减少，但仍是发案数量最多的案件类型，占发案总数的78.4%。违反草畜平衡规定案件发案数量较上年略有下降。这两类案件查处情况较好，立案率和结案率较高。

　　非法采集草原野生植物案件发案数量较上年增加了21%，立案率仅为40.9%。基层执法人员普遍反映，由于违法人员流动性强，执法机关手段落后、力量不足，取证难、处罚难和执行难的问题突出，此类案件查处难度较大。

　　买卖或者非法流转草原案件发案数量比上年略有增加，涉及草原面积为2.07万亩，较上年减少了56.7%。违反草原防火法规案件发案数量比上年略有减少。

　　从各省区的情况看，内蒙古仍是查处草原违法案件数量最多的省区，全年共立案查处各类草原违法案件15575起，占全国的87.3%。吉林全年查处草原违法案件667起，居全国第二。青海全年查处草原违法案件119起，比上年增加了3.25倍。云南查处2起非法开垦草原案件，实现了案件查处零的突破。

　　针对2014年各类草原违法案件发生的规律和特点，2015年应当采取以下五方面的措施，进一步强化草原执法监督工作：一是夯实基础，加快推进草原确权承包和基本草原划定；二是主动作为，严厉打击各类破坏草原的违法犯罪行为；三是创新方式，不断强化禁牧和草畜平衡执法监管；四是建立制度，及时通报曝光重大典型草原违法犯罪案件；五是深入普法，努力营造草原执法监督工作良好氛围。

　　1 2014年草原违法案件基本情况

　　2014年，全国各类草原违法案件发案18998起，立案17848起，立案率为93.9%；结案17423起，结案率为97.6%。非法开垦草原、非法征收征用使用草原和非法临时占用草原三类案件共破坏草原面积31.37万亩。买卖或者非法流转草原面积1.83万亩。移送司法机关处理的案件621起，被提起行政复议或行政诉讼的案件25起（表1）。

　　从各类草原违法案件的发案数量看，违反禁牧休牧规定案件发案数量14899起，占发案总数的78.4%，位居第一；非法开垦草原案件发案数量1910起，占发案总数的10.1%，位居第二；违反草畜平衡规定案件发案数量1013起，占发案总数的5.3%，位居第三（图1）。

　　从破坏草原面积看，非法开垦草原、非法征收征用使用草原和非法临时占用草原三类案件共破坏草原31.37万亩。其中，非法开垦破坏草原面积28.54万亩，占被破坏草原总面积的91%；非法征收征用使用破坏草原面积2.07万亩，非法临时占用破坏草原面积0.77万亩，两类案件破坏草原面积占9%。

　　从移送司法机关的案件数量看，2014年，各地实施草原司法解释的力度进一步加大，全年共向司法机关移送破坏草原涉嫌犯罪案件621起，案件类型涉及非法开垦草原、非法征收征用使用草原、买卖或者非法流转草原三类案件。其中，非法开垦草原案件移送数量最多，达610起，占移送案件总数的98.2%。

　　从各省区查处草原违法案件的数量看，内蒙古仍是查处草原违法案件力度最大、查处案件数量最多的省区，全年共立案查处各类草原违法案件15575起，占全国立案查处案件总数的87.3%。吉林2014年查处案件数量居全国第二，全年共查处各类草原违法案件667起，比上年增加205起，增长了44.4%。青海2014年案件查处力度明显加大，全年查处各类草原违法案件119起，比上年增加了3.25倍。云南2014年查处2起非法开垦草原案件，实现了案件查处零的突破。各省区草原违法案件发生和查处情况见表2。

　　2 2014年各类草原违法案件的变化情况和特点分析

　　2014年，草原违法案件发案总数比上年减少187起。非法破坏草原面积比上年增加8.4万亩，增长了36.6%，近三年呈持续上升的趋势（图2），表明打击各类破坏草原资源违法犯罪行为的任务依然艰巨。

　　2014年，各地进一步加大对破坏草原涉嫌犯罪案件的查处力度，全年共向公安机关移送涉嫌犯罪案件621起，分别是2013年的2.23倍，2012年的4.97倍。近三年向公安机关移送涉嫌犯罪案件数量的变化情况见图3。

　　（一）非法开垦草原案件变化情况和特点分析

　　变化情况：2014年，非法开垦草原案件发案数量比上年增加526起，上升了38%，自2011年以来持续递减后首次出现反弹；非法开垦草原面积比上年增加11.28万亩，增长了65.4%。近三年非法开垦草原案件数量及破坏草原面积的变化情况见图4。

　　特点分析：2014年，非法开垦草原案件破坏草原面积28.54万亩，仍是破坏草原性质最严重的案件类型之一。内蒙古、新疆、吉林、黑龙江、青海是此类案件的高发区，五省区非法开垦草原案件数量占全国的96.6%，非法开垦草原面积占全国的98.8%。其中，内蒙古非法开垦草原案件数量最多，占全国的53.2%；新疆非法开垦草原面积最大，占全国的50.4%。各省区非法开垦草原案件数量及破坏草原面积情况见表3。

　　（二）非法征收征用使用草原案件和非法临时占用草原案件变化情况和特点分析

　　变化情况：2014年，非法征收征用使用草原案件发案118起，比上年减少41起，下降了25.8%；破坏草原面积2.07万亩，比上年减少2.16万亩，下降了51.1%。非法临时占用草原案件发案数量191起，比上年减少66起，下降了25.7%；破坏草原面积0.77万亩，比上年减少0.71万亩，下降了48%。这两类案件近三年的变化情况见图5和图6。

　　特点分析：与上年相比，2014年这两类案件的立案率与结案率有升有降，变化幅度较大。非法征收征用使用草原案件的立案率与上年基本持平，但结案率为68.2%，比上年下降了23.7个百分点；非法临时占用草原案件的立案率为84.3%，比上年下降了14.9个百分点，但结案率为95%，比上年提高了14.2个百分点。产生这些变化的原因，主要是各地开展草原征占用管理工作进展不平衡。今后应在不断规范草原征占用审核审批程序的同时，进一步加大对非法征占用草原行为的查处力度。

　　（三）违反禁牧休牧规定案件和违反草畜平衡规定案件变化情况和特点分析

　　变化情况：2014年，违反禁牧休牧规定案件发案数量14899起，比上年减少776起，下降了5%，自2011年以来首次出现发案数量减少的情况。违反草畜平衡规定案件发案数量1013起，比上年增加了123起，增长了13.8%。从这两类案件近三年的变化情况（图7和图8）可以看出，两类案件的发案数量起伏变化不大，并一直保持在高位。

　　特点分析：这两类案件有两个显著的特点。一是发案数量多、区域集中。2014年，这两类案件发案数量占各类案件总数的83.8%，并且主要集中在内蒙古。内蒙古全年立案查处违反禁牧休牧规定案件和违反草畜平衡规定案件的数量分别占全国同类案件的90.9%和91.3%。二是查处效果较好。两类案件的立案率分别为97.6%和97.8%，结案率分别为99.7%和99.6%，均高于2014年各类案件的平均立案率和平均结案率。

　　（四）非法采集草原野生植物案件变化情况和特点分析

　　变化情况：2014年，非法采集草原野生植物案件发案数量528起，比上年增加90起，增长了20.5%（图9）。案件立案率为40.9%，较上年86.8%的立案率大幅下降；结案率为85.2%，较上年下降了13.7个百分点。

　　特点分析：此类案件立案率和结案率较低，表明案件查处较为困难。其原因，一是受经济利益驱动，非法采集草原野生植物案件呈多发态势，并且多以外来流动人口为主，查处较为困难；二是基层草原执法机关手段落后、力量不足，取证难、处罚难和执行难的问题较为突出。

　　（五）买卖或者非法流转草原案件变化情况和特点分析

　　变化情况：2014年，买卖或者非法流转草原案件发案26起，比上年增加7起，增长了36.8%；涉及草原面积1.83万亩，比上年减少4.08万亩，下降了69%；平均每起案件涉及草原面积704亩，仅为上年的22.6%。近三年此类案件数量的变化情况见图10。

　　特点分析：买卖或者非法流转草原案件的发案数量虽然不多，但与牧民群众的切身利益直接相关，今后还需进一步规范和强化对草原承包经营权流转行为的管理。

　　（六）违反草原防火法规案件变化情况和特点分析

　　变化情况：2014年，违反草原防火法规案件发案数量270起，比上年减少了14起。近三年此类案件数量的变化情况见图11。吉林此类案件发案数量最多，达168起，占全国的62.2%。内蒙古此类案件发案54起，占全国的20%。各省区此类案件发案数量及占比见图12。

　　特点分析：2014年全国发生草原火灾158起，累计受害草原面积近4万公顷。大部分草原火灾是由上坟烧纸、吸烟、机动车跑火、燃烧秸秆及生活用火不慎等违反草原防火法规的行为引发的。

　　3对策措施

　　（一）夯实基础，加快推进草原确权承包和基本草原划定。明确草原权属，落实草原承包，是开展草原执法监督工作的重要基础。各地要结合农村土地确权登记颁证工作的开展，进一步明确草原的地类属性和所有权、使用权。因地制宜推进草原承包落实和完善，切实保障农牧民的草原承包经营权。积极推进《基本草原保护条例》制定工作，加快划定基本草原，不断强化基本草原保护。

　　（二）主动作为，严厉打击各类破坏草原的违法犯罪行为。各级草原监理机构要认真履行职责，发现草原违法案件线索，要及时组织力量进行查处。重点查处非法开垦草原、非法征收征用使用草原等破坏草原性质严重的典型案件。主动加强与司法机关沟通协调，建立完善草原行政执法与刑事司法的无缝衔接机制。对调查发现涉嫌犯罪的案件，要及时移送司法机关追究刑事责任。

　　（三）创新方式，不断强化禁牧和草畜平衡执法监管。各地要建立并完善禁牧和草畜平衡监管制度，完善监管工作机制，不断强化执法监管，及时查处和纠正违反禁牧和草畜平衡规定的行为。实施草原补奖政策的省区，要进一步加强草原管护员队伍建设，积极创新管护员聘用和管理方式，努力改善管护员工作条件，充分发挥管护员在强化禁牧和草畜平衡监管方面的作用。

　　（四）建立制度，及时通报曝光重大典型草原违法犯罪案件。及时收集整理重大典型案件的案卷材料，建立完善案件通报曝光制度，定期通报曝光重大典型案件的查处情况，包括移送司法机关追究刑事责任的草原犯罪案件和依法追究行政责任的草原违法案件。通过通报曝光，充分发挥重大典型案件的警示教育和震慑作用，进一步提高草原执法的威慑力。

　　（五）深入普法，努力营造草原执法监督工作良好氛围。积极创新草原普法宣传形式，突出宣传重点，拓宽宣传对象，提高宣传效果。重点加强对各级党政机关的宣传，不断提高机关工作人员重视草原生态保护和依法行政的意识；强化对相关企业的宣传，不断提高企业遵守草原保护制度和规范开发经营活动的自觉性；强化对农牧民的宣传，不断提高农牧民群众依法保护和合理利用草原的积极性。