张李节

　　新型城镇化的核心是人的城镇化。然而，作为推进新型城镇化的主要群体，进城农民由于受到传统的行为理念、生产生活习惯、政策的歧视，以及公共服务资源没能及时跟进，成为游离于农民与市民之外的特殊群体。其特殊性，就在于他们的生产与生活方式上表现出明显的“两栖”化特征。如何化解和消除这类群体的“两栖”化特征，让他们更好地融入城市、成为真正的市民，直接影响到新型城镇化进程。本文以安徽省淮北市作为样本，通过调研发现，“两栖”农民无论是思想观念，还是生产方式、就业技能、社会保障等，都与新型城镇化的要求不相适应，成为影响和制约“两栖”农民市民化的主要因素。

　　农民市民化进程中的“两栖”化特征

　　一是从思维方式来看，“两栖”农民处于恋土恋乡的定势状态。“两栖”农民绝大多数土地情结较重、家乡情怀较深，特别是随着务工收入的持续增加、农村土地的不断增值以及对城市生活环境的不适和对社会保障的担心，越来越多的农民，更满足于这种“吃饭靠种地、花钱打零工”的自给自足、两栖生活的状态。抽样调查显示，目前全市50%以上的“两栖”农民对当前生活现状较为满意，不愿离土离乡；而具有强烈进城落户意愿的不到10%。在恋土恋乡思维定势影响下，“两栖”农民走向城市的步伐大大放缓，严重阻碍了新型城镇化进程。

　　二是从生产方式来看，“两栖”农民处于亦工亦农的伴生状态。据调查，2013年，该市在外务工200天以上的“两栖”农民，占全市总数的70%以上；“两栖”农民来源于务工的收入，占到家庭总收入的80%以上；城郊“两栖”农民人均收入，较边远镇单纯依赖农业的农民收入高了近万元。尽管常年在城市工作和生活，但由于没有完全脱离农业生产，他们还没有成为真正意义的产业工人。“两栖”农民这种亦工亦农的生产方式，不仅不利于农民向产业工人的转变，也加大了土地流转难度，影响了该市现代农业发展。

　　三是从就业方式来看，“两栖”农民处于二三产业的边缘状态。该市“两栖”农民文化水平较低，缺乏一技之长，只能在建筑、搬运、餐饮、加工制造等劳动密集型产业中，从事一些临时性、辅助性、替代性的体力工作。他们的劳动技能始终处于较低水平，无法进入到二三产业的核心岗位，同时“两栖”农民在农忙季节纷纷返乡，也给企业的生产经营造成了严重影响。“两栖”农民技能的低层次、就业的边缘化，难以满足新型城镇化产业发展对人力人才的需求。

　　四是从保障方式来看，“两栖”农民处于城乡二元的分割状态。在当前城乡二元体制下，城乡居民在社会保障上存在较大差别，“两栖”农民无法像城镇职工一样享受就业、失业、医疗、养老等城市社会保障，不签订劳动用工合同，不交付工伤、生育保险，克扣工资、恶意欠薪、随意辞退等现象时有发生。仅2013年，该市就发生拖欠“两栖”农民工资事件162起，涉及人数4830人。人的城镇化，就是要让进城农民与城市居民一样公平享受公共服务，但是面对城乡二元的社会保障体制以及在城市居住生活的高昂成本，“两栖”农民进城只能是望而却步、踌躇不前。

　　五是从组织方式来看，“两栖”农民处于单打独斗的松散状态。由于政府对“两栖”农民缺少有效的引导、组织和管理，“两栖”农民在进城找工作时，多是投亲靠友、自找门路，同时受自身技能所限，加之用工信息闭塞，一些进城农民长期难以找到合适稳定的工作；而对于一些进城较久的“两栖”农民，社会关系单一，多是单打独斗、各自为战。进城的无秩序，管理的无组织，致使“两栖”农民合法权益时常受到侵害。

　　化解农民市民化“两栖”化特征的思考

　　为更好地推进“两栖”农民市民化，加快推进新型城镇化进程，要着力在以下四个方面下功夫：

　　第一，着力在转变“两栖”农民思想观念上下功夫。一要加强舆论宣传。积极采取多种形式深入宣传新型城镇化的重大意义，让“两栖”农民真正明白自己是新型城镇化的最大受益者，从而自觉自愿、主动参与，为加快土地流转、土地确权登记和征地拆迁提供动力。二要增进心理认同。要加强各级组织、服务中心和民间团体对“两栖”农民的关心关爱，逐渐增强他们对城市的认同感和归属感，使他们在融合融洽的环境中融入城市生活。三要提高文化素养。重点抓好“两栖”农民的文化教育和道德教育，培养城市居民理念和公德意识，帮助他们树立新观念、改变旧习惯。

　　第二，着力在提升“两栖”农民就业技能上下功夫。一是加强职业技能培训。科学制定“两栖”农民综合培训计划，紧紧围绕劳务市场用工需求，开展订单式培训、定向培训、企业定岗培训，不断增强技能培训的针对性和实效性。二是提高自主创业能力。要进一步放宽“两栖”农民创业登记注册条件的限制，运用财政支持、创业培训、小额担保贷款、创业孵化等扶持政策，促进“两栖”农民自主创业。三是发展面向农村的职业教育。目前，我国农村初、高中毕业生是新生代的“两栖”农民，要把提高他们的职业技能作为职业教育的重要任务。大力支持各职业技术院校扩大农村招生规模，鼓励有条件的普通中学开设职业教育课程，切实加强农村职业教育师资、教材和实训基地建设。

　　第三，着力在构建城乡一体的社会保障上下功夫。一是推进“两栖”农民在城镇落户。加快推进户籍制度改革，全面放开城市户籍限制，促进有条件有意愿、在城镇有稳定就业和住所的“两栖”农民及其随迁家属在城镇有序落户，并依法平等享受城镇公共服务。二是保障随迁子女公平接受教育。将“两栖”农民随迁子女义务教育纳入教育发展规划和财政保障范畴，全面清理公办学校入学条件障碍，保障其以公办学校为主接受义务教育。三是扩大社会保险覆盖面。鼓励“两栖”农民广泛参加城镇职工基本养老、基本医疗保险，不断强化企业缴费责任，扩大“两栖”农民参加城镇职工工伤、失业、生育保险比例。四是改善“两栖”农民居住条件。要采取廉租房、公租房、租赁补贴、购房补贴等多种方式减轻“两栖”农民居住负担，大力加强城中村、城乡结合部治理，使居住其中的“两栖”农民住宿条件得到改善。

　　第四，着力在强化“两栖”农民组织管理上下功夫。一是加强信息统计工作。推进“两栖”农民信息网络建设，实现人员基本情况、就业意向、用工需求等信息共享，提高劳务输出、创业培训等工作的组织化程度。二是强化工会作用。积极引导“两栖”农民加入工会组织，督促用人单位履行法律法规规定的义务，切实履行职责。三是畅通维权渠道。健全基层法律援助和法律服务工作网络，进一步简化“两栖”农民劳动争议调解仲裁程序，依法严厉查处用人单位侵犯“两栖”农民权益的违法行为。

　　（作者系安徽省淮北市委副秘书长、市委政策研究室主任）