□杨旭毅

　　目前，我国民航业已进入高速发展阶段。截至2014年，民航机队规模已近4000架，运输航空公司有51家，运输机场有202个，通航企业达239家。与之相对应的是民航安全运行环境进一步复杂，安全运行风险进一步增大，以及行业政府安全监管力量不足的问题进一步凸显。

　　在安全监管和行业发展有可能脱节的情况下，民航局明确提出了转变安全监管思维及方法、提高安全监管效能的新要求，以此来确保民航持续安全。而如何有效落实上述新要求，是每名安全监管人员亟须研究和解决的课题。笔者认为，要落实这一要求，可以着重从以下四个方面进行思考和探索：

　　一是对行业政府安全监管职责的具体内容进行重新定位。要转变监管思维和方式，首先应解决行业政府在履行新《安全生产法》提出的“政府监管”职责时到底应该监管什么的问题。多年来，民航行业政府安全监管一直按照对企业每个具体环节的运行情况进行现场监督检查，从中发现企业运行中存在的问题，提出整改要求，并对其整改情况进行督察的思路来开展政府安全监管工作。对照新《安全生产法》提出的生产经营单位、企业安全管理机构以及安全生产管理人员的职责要求，不难发现行业政府的这一安全监管思路，已经混淆了政府监管和企业主体责任，行业政府扮演的是企业安全管理机构的角色，而行业政府安全监管人员也基本上成为了企业的安全生产管理人员。如果不改变这一固有的角色定位，落实提高行业政府安全监管效能的要求将无从谈起。作为行业政府，不应该侧重于替企业安全管理机构和安全生产管理人员去履行新《安全生产法》要求的“检查本单位的安全生产情况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理的建议，督促落实本单位安全生产整改措施”等职责，而是应该履行安全管理体系理论中所提到的外部审计职责，从独立的角度来评估企业的安全生产管理人员履行相关职责的有效性，即负责检查企业的安全生产管理人员在履行上述职责方面做得怎么样，而不是发现企业运行中存在多少具体问题。作为行业政府，是应该对企业运行情况进行现场检查。但其主要目的不是帮助企业发现问题，而是以此来验证企业履行职责的有效性。

　　二是重视数据的收集及分析。提高监管工作效能，最佳途径就是有针对性地开展重点监管。达到这一目的的核心是确定监管的重点。实现这一目标的基础是作为行业政府必须全面掌握行业的运行数据，如同安全管理体系理论中所提到的“为了管理安全，各组织需要获取与危险相关的安全数据，从而使管理人员对其面对的事物的运行情况能够进行测量和评估”。这里所说的“数据”是“大数据”的概念，主要包括两个方面的内容：一是行业政府通过日常检查、不安全事件调查等掌握的企业运行数据；二是企业通过自我监管获得的数据，包括其内部各级检查数据以及第三方检查数据，而后者是目前在行业政府监管数据库中缺少的重要一部分。如果行业政府在进行监管重点的分析评估和确定过程中缺失这一数据的支撑，那么他们所确定的重点必然存在局限性。以机场机坪运行监管为例，某机场2014年11月通过内部检查发现的机坪违章、安全隐患达122起，这样庞大的数据如果仅依靠行业政府自身的监管是无法得到的。而一旦缺少这些数据，监管重点将无从谈起，提高监管工作效能也必然成为一句空话。

　　三是构建信息共享平台。正如前面所说的，数据收集是确定监管重点、提高监管效能的重要基础，那么如何获得这些数据？这就需要构建信息共享平台。所谓的信息共享平台，必须包括两个方面：一是行业政府与其监管的企业间的双向信息平台。通过不安全事件等通报，企业获得行业政府掌握信息的渠道较为畅通，但行业政府获得企业运行信息的渠道目前更多依靠行政监察，如果仅依靠这些有限数据，提高监管效能无从谈起。如果要获得大量数据，行业政府必须投入大量人力和精力，而这正是目前行业政府安全监管面临的困难。如果行业政府获取企业运行信息的渠道能够被拓宽，将企业内部日常检查及第三方检查的数据纳入行业政府监管数据库中，那么行业政府就能够及时掌握企业的运行情况并进行有效的重点监管。二是行业政府之间的信息平台。目前民航行业安全监管体系的结构是民航局下设7个地区管理局，每个地区管理局下面又有若干个监管局。除了典型不安全事件等通过民航局通报能够使所有监管单位共享外，各地区管理局之间、地区管理局下设的各监管局之间信息互通率较低，这就难以做到相互借鉴、未雨绸缪以及引以为戒，从而难以使安全监管关口有效前移。因此，必须打通所有监管部门间的信息沟通渠道，确保信息共享。要实现这一目的，需要民航局建立构建地区间的信息共享平台，地区管理局构建监管局间的信息共享平台，使信息有效地流通。

　　四是转变现有监管模式，将目前侧重于发现企业运行中具体问题的保姆式的全面监管转变为以体系运行情况监管为主，抽查验证为辅的监管模式。新《安全生产法》明确要求企业必须制定各项内部监管制度并加落实。作为行业政府，监管方式应该围绕如何有效督促企业落实这一要求开展，而不是替企业去发现自身运行中存在的具体问题。因此，应该更加注重从下几个方面对企业落实相关要求的情况进行检查：一是检查企业是否制定了内部监管制度，二是检查上述制度是否得到了有效落实，三是检查企业内部及第三方监管中发现了问题是否得到了有效整改，四是检查企业是否定期根据自身运行情况进行安全管理重点的修订和监管。在此基础上，行业政府部门可以通过对重点问题的现场抽查，来验证企业上述工作开展的有效性，并通过在抽查中发现问题反查企业自查机制的有效性，从而督促企业完善安全监管体系。

　　民航业的高速发展必须以持续安全为基石，而实现民航持续安全，必须切实落实转变安全监管思维和方式、持续提高监管效能这一民航新要求，并将其固化为民航行业政府安全监管的新常态。

　　（作者单位：民航厦门监管局）