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控制“债务野马”,还得靠“预算缰绳”

  • 发布时间:2015-01-23 19:30:57  来源:中国财经报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  近年来,我国地方政府债务存量规模逐年增加,这些债务虽然对保障政府支出,推动地方经济发展发挥过积极作用,但是庞大的债务规模也成为了地方经济持续健康发展的隐忧。这种情况下,新预算法相关条文对地方政府收支行为的进一步规范,可以说是为脱缰的“债务野马”套上了“缰绳”。

  预算编制方面的原因,即收入预测不科学,支出事项过多,在收支不匹配及刚性支出压力下形成债务。

  在收入预算的编制上,地方政府存在收入预期过于乐观的现象。主要是一些地区的收入预算编制中,对地方经济发展的可持续性考虑不周全,对经济运行的周期性认识不足,在经济由热转冷的过程中,预期的预算收入无法实现。如个别经济对国际贸易依赖度较高的地区,在全球经济整体萎靡的情况下,企业经营困难,关税、企业所得税就会受到很大影响;而对非税收入依赖较高的地区,在房地产市场持续低迷,土地出让收入减少的情况下,财政收入也会发生锐减。因此,在经济增长速度放缓时,收入预算的编制如果不能充分考虑经济运行情况,就会出现无法达到收入目标的状况,若支出的刚性较强,就会形成债务。

  在支出预算的编制上,存在列支超出政府职能有效边界、违背公共财政原则支出的情况。主要是在社会保障、公共卫生等必要支出以外,一些地方政府还列支了过多的经济建设及相关支出。如在一些经济欠发达地区,地方政府在经济发展的压力下,除了大规模进行城市基础设施建设,为了招商引资,在预算中还编制了总部经济奖励、税收大户奖励、招商引资先进个人奖励等对企业及个人的奖励性支出,同时对一些企业进行税收返还及财政补贴。上述支出在自身财力有限的情况下,大大加重了本级财政负担,只能通过借债来弥补其他方面的支出,导致了债务的产生。

  预算执行方面的原因,即存在无预算支出、超预算支出的情况,由于没有相应预算,形成事实债务。

  无预算支出主要表现为政府支出未经法定程序批准,列支预算外的事项。如一些基层政府在预算执行过程中,缺乏预算管理的意识,在没有预算安排的情况下,对办公楼进行修缮、购置车辆等办公设施、购买社会服务等。但在工程及货物结算时,由于没有预算安排,只能将支出挂账,形成了大量拖欠的债务。以广东北部某市为例,在其2014年年底存量债务中,拖欠建筑公司的工程款负债,是除了土地储备债务之外占比最大的地方政府债务。

  超预算支出主要表现为支出未经法定程序批准,擅自调整预算支出规模和内容。如在一些大型基础设施建设领域,地方政府在追求经济发展的驱动下,大规模进行修路、架桥等基础设施建设,在建设过程中,为了取得对邻近地区的比较优势,不断提高建设规模,但出于决策效率及法律意识不强等方面的原因,这些工程调整的部分很多是由当地政府在未经人大审议通过的情况下进行的,也就没有纳入预算管理。这部分没有预算的支出,由于没有相应的支付资金来源,只能由项目实施方先行垫付资金,导致了债务的产生。

  可见,地方政府债务的形成和预算管理的有效性密切相关。大规模债务产生的直接原因就是预算管理工作的不到位。新预算法出台后,对各级政府的预算编制和预算执行都提出了更高更严的要求,在当前地方政府债务存量较大、支出压力不断增加的背景下,也为积极有效地控制地方政府债务规模和规范地方政府负债行为,设置了红线和准绳,今后,必须从根本上加强对新预算法的贯彻和落实,才能确保地方财政在中长期的健康发展。

  (作者单位:财政部驻广东省财政监察专员办事处二处)

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