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财政支持农村综合改革推向纵深

  • 发布时间:2015-01-09 20:30:58  来源:中国财经报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  编者按:近日,在财政部农业司(国务院农村综合改革工作小组办公室)与干部教育中心举办的农村综合改革政策培训班上,辽宁、江苏、浙江、云南、四川、甘肃六省代表分别围绕一事一议财政奖补政策转型升级、推进美丽乡村建设试点等改革的推进情况进行了交流。本报今日分别从不同侧重点将这六个省份开展试点工作以来的措施及经验进行刊发,供各地读者借鉴。

   

  辽宁:全面深化国有农场办社会职能改革

  在中央财政的支持下,辽宁省从2006年开始,实行分步改革、综合施策等办法,对所辖168个各类国有农场积极稳妥推进分离社会职能和办社会职能改革,全省95.8万名农场职工及家属直接受益。

  一是将国有农场办社会职能全部纳入公共财政保障范围。改革后,各级财政每年投入国有农场办社会职能改革相关资金已达7.1亿元。国有农场举办的义务教育阶段学校,党政、公安司法机构的人员和资产已全部移交所在地政府管理。共移交或撤并义务教育阶段学校206所,移交在职及离退休教师9088人、学生6.7万人;分离党政、公安司法机构91个,涉及人员1839人。由于事业站所主要为国有农场的生产经营服务,该省采取逐步分离的方式进行改革。目前,已分离事业站所270个,安置相关人员5367人。仍有近千个事业站所,由于各种原因不能分离到地方政府,采取了内部分离的办法将农场的社会职能和经营职能实现了分离,并对农场承担的社会职能予以适当补助,减轻了国有农场的负担。

  二是进一步完善了国有农场的体制机制。明确了政府对国有农场社会职能的保障责任。国有农场承担的属于政府职能范围的事务基本纳入公共财政保障范围。各级政府全面落实对已分离机构的保障政策,使其与当地其他相同社会职能机构享受同等待遇,并将国有农场全面纳入地方经济社会发展规划,使其与当地乡(镇)、村享受同等的政策。对于不具备分离条件,暂由国有农场管理的社会职能,由政府给予适当补助,并建立长效的增长机制。精简了国有农场管理机构。通过与编办等相关部门配合,减少了部分国有农场的管理人员和层级。积极推进国有农场体制改革。国有农场办社会职能改革为国有农场体制改革创造了条件,该省部分市、县已经通过产业化、股份化、市场化等方式建立现代企业制度,逐步提高国有农场的市场竞争力。

  三是提升了国有农场财务管理水平。研发了“辽宁省深化国有农场办社会职能改革信息管理系统”,通过数据库收集、审核相关数据并记录深化国有农场办社会职能改革的全过程。同时,全面推行国有农场预算管理制度,实行国有农场生产性经营和非生产性经营支出分账核算,要求各国有农场对社会管理部门人员的考核和经费支出分别建立考核档案,财务设立专门账户,确保了资金使用规范。

   

  江苏:增强农村经济社会发展内生动力

  江苏省农村综合改革工作重点围绕推进建立覆盖城乡的公共财政体制,以不断加大的财政投入为支撑,以美丽乡村建设示范为平台,一手推进农村体制机制改革,为农村经济社会发展提供保障和活力,一手大力支持农村社会事业发展,着力增强农村经济社会发展内生动力,取得积极成效。

  在一事一议财政奖补政策引导下,江苏省已经形成村级公益业建设多元投入机制,一事一议财政奖补政策惠民效应十分明显。在稳定一事一议财政基本奖补规模的基础上,该省自2011年起开展美丽乡村建设示范,在规划指导下因地制宜建设不同类型的示范村,4年来,省以上财政共投入8.76亿元,建设了近400个设施配套完善、生态环境优美、产业特色鲜明、社会安定和谐、宜居宜业宜游的美丽乡村。

  多渠道筹措建设资金。江苏省规定,示范村基础设施、公共服务设施建设及相关环境整治资金主要由政府承担,采取多种渠道筹措,严禁向农民集资摊派。支持县市开展项目整合,按照“渠道不乱、权限不变、优势互补、各记其功”的原则,整合农村道路、改水、沼气等20多项财政支持公益事业建设的专项资金。引导受益农民按照一事一议筹资筹劳政策自愿投工投劳,发动社会各界通过捐助、帮扶等形式支持建设。

  充分尊重农民意愿。一是落实一事一议民主决策制度。二是建设类型和方式充分尊重农民意愿。根据农民意愿和村庄条件,采取不同建设类型,苏北地区以新建和扩建为主,苏南和沿江地区以整治改造为主。三是因地制宜,注重特色。保护村庄地形地貌、自然肌理和历史文化。四是与富民强村相结合。强化产业布局规划,增加农民就业岗位,确保农村耕地不减少,农民生计有保障,集体收入有增加。

  注重基础设施和公共服务设施建设。既防止标准过低不能满足需要,又防止建设标准过高形成浪费,该省制定了基础设施和公共服务设施建设指导标准,力求将村庄人居环境改善与发展生产、方便群众生活有机结合,做到村庄布局集中适度,各类用地安排合理,保护和延续当地乡村风貌、空间格局;基础设施配套集约、齐全,公共服务设施适度、实用,满足行政管理、便民服务、教育、医疗卫生、文化体育、社会福利与保障等基本公共服务需求;推广使用先进建设技术,合理利用清洁能源,村庄生产生活生态环境显著改善。

  与深化农村综合改革相结合。江苏省将美丽乡村建设示范作为一项系统工程,制定了《美丽乡村建设标准》和《建设管理办法》,与农村综合改革紧密结合,指导市县进行政策调整和制度创新。一些县市对支持政策进行整合梳理,从用地用电、资金投入、贷款建房等方面支持示范;一些县市建立了农村房屋产权管理制度,农村产权制度改革有序推开;支持农村土地流转,适度规模经营,现代农业发展势头良好。

   

  浙江:扎实推进美丽乡村建设试点

  近年来,浙江省农村综合改革各试点县积极探索一事一议财政奖补助推美丽乡村建设的实现路径,取得了明显成效。

  一是试行政银合作,引入金融资本推进美丽乡村建设。为了解决项目前期投入,安吉县积极探索创新,由县新农村办公室、财政局与农信社签订合作协议,把财政预算安排的美丽乡村奖补资金的一定比例用作质押,由农信社放大5-10倍向列入美丽乡村创建计划的村发放贷款,用于建设项目的前期投入,村级相应在农信社开设资金结算户。同时,引入银行贷款资金使用监管体系,由信贷员对每笔贷款资金的具体使用实行跟踪监管,待项目建成验收合格后,将村级募集款和财政奖补资金归还银行贷款。

  二是发展农村电子商务,探索政企合作、社会支持、农民参与的美丽乡村创建新路径。列入一事一议财政奖补助推美丽乡村建设试点以来,遂昌县紧密结合实际,围绕将山区生态资源优势转化为生态竞争力目标,依托丰富的农产品资源和原生态旅游资源,以发展农村电子商务为引领,探索了政企合作、政府购买服务实现“三农”跨越式发展的美丽乡村建设新途径,初步形成了以农村电子商务引领美丽经济,通过“三买”实现“三赢”的美丽乡村建设“遂昌模式”。

  三是充分发挥财政奖补机制作用,广泛发动村民群众和社会力量参与,加快村庄人居环境改善。玉环县在试点中坚持财政投入、筹资筹劳和社会捐助三轮驱动,在县级财政投入逐年提高的同时,从2012年开始,县里将各项用于新农村建设的资金纳入一事一议奖补范畴,累计整合涉农资金1.5亿元;严格落实筹资筹劳,规定项目开工前所筹资金必须到位;广泛动员社会捐助,发挥民间资本充裕优势,动员村“两委”班子、工商企业主和德高望重人士参与捐助。为充分发挥村级主体作用,坚持以村级为项目主体,千方百计节省项目投资。第一是“包清工”模式,材料由村级自行采购,施工作业公开招标,包工不包料,该方式可节省投资成本30%左右。第二是“主动回避”模式。规定村干部及其亲朋好友一律不得参与本村一事一议项目工程承包。第三是“委派内行人”模式。全程跟踪监督项目建设,确保公开透明、公正操作。

  四是大力推行“垃圾源头分类收集、定时定点投放,可追溯、减量化、资源化、无害化处理”办法,有效破解村庄垃圾处理难题。龙游县在美丽乡村建设试点中,把好源头分类关,实行垃圾分类处理。把好垃圾“身份”关,实行定时定点投放。把好垃圾处理关,实行减量化、资源化、无害化处理。把好制度关,实行长效保洁管理。

  五是积极开展美丽乡村标准化建设试点工作。2014年4月,安吉县通过创新试点,通过了国家标准化委员会组织的美丽乡村建设地方标准验收,树立了我国第一个美丽乡村建设地方标杆。

   

  四川:小资金搭建大舞台

  四川作为全国首批农村综合改革示范试点省份以来,针对农村公益设施日常管护薄弱、村组干部工作无“抓手”、公共服务短缺、群众精神文化生活载体贫乏等突出问题,启动了农村公共服务运行维护机制改革。截至目前,全省试点工作已惠及164个县(市、区)的30568个行政村,覆盖率达到65%,实现了“小资金筑起大舞台,小改革催生大机制”的工作目标。

  四川省在推行农村公共服务运行维护机制建设实践中,按照“低标准起步、广覆盖推进”的要求,结合现阶段各级财政的承受能力,确定初期补助标准为平均每村每年5万元,其中中央和省级财政承担60%,市、县财政承担40%,鼓励财力较好的市县自行扩大覆盖面、提高补助标准。同时,允许县级财政根据各村人口、幅员面积、地理区位、村集体收入和工作绩效等相关因素,在保证每村不低于3万元补助标准的基础上,分村分类确定补助标准。

  为做好试点工作,该省全面下放项目和资金审批权限,实行“负面清单”管理,只规定资金不能使用的领域和项目,即“五不准”:不准村组干部私自决定,不准用于弥补公用经费缺口和发放村组干部补贴,不准分发给村民,不准违反财政报账和国库集中支付制度,不准截留、挤占、挪用。补助资金使用权归全体村民,任何单位和个人不得下达指令性计划或专项工作任务,不得干预村民民主决策。

  他们通过编订《操作手册》,逐项规范操作流程,印发到每个试点村,实现工作规范有序。通过开展农村公共服务运行维护标准化试点,积极推动项目实施有据可依、有标准可参照,让项目实施更具科学性、操作性,确保资金在阳光下运行、项目用标准化提升绩效。

  经过几年努力,四川省农村公共服务运行维护机制发挥出独特而显著的成效。一是将公共财政的阳光洒向了广大农村,推动了公共服务的均等化。补助资金根据各村的人口、面积、区位、收入和绩效等客观因素分配,并直接计算并公示到村,改变了以往涉农补助资金与“项目”挂钩的办法,确立了以农村人口为主要因素的补助方式,确保了试点地区农村普遍受益。特别是在边远贫困地区的村,真正起到了雪中送炭的作用,促进了公共服务的均等化。二是满足了各村差别化的公共服务需求,基本实现了村务管理“小事”不出村。财政资金直接由农民群众根据本村情况民主决定使用项目,满足了各村在公共服务运行维护上的差异化需求,群众急需的道路维修、沟渠桥涵维护、乡村社会治理、环境整治、丰富精神文化生活以及一些应急事项均可在村内得到及时解决,实现了村务管理“小事”不出村,大大减轻了县乡政府的压力。三是构建了矛盾纠纷内消机制,促进了农村社会和谐稳定。四是吸引和粘合各方资金支持,提升了财政资金绩效。五是推进了基层民主政治建设,提升了村组干部的威信。

   

  云南:一事一议“受益广、社会赞”

  云南作为全国首批三个一事一议财政奖补工作试点省之一,不断创新体制机制,严格规范管理,全省工作呈现出“受益广、发展快、效果好、社会赞”的可喜局面。

  云南省一事一议财政奖补工作始终坚持农民的主体地位,“村民事,村民议、村民建、村民管”。通过自下而上的民主决策机制,调动农民建设美好家园的积极性。坚持阳光操作。项目村成立理财小组和质量监督小组,监督项目实施和资金使用情况,并将议事、申报、审批、实施、完工、资金筹集和兑付使用的全过程向全体村民公开公示,充分尊重农民的“知情权”和“监督权”。落实村民管养维护责任。已建成项目产权归实施主体集体所有,全体村民都有权使用公益设施,各村都必须制定管护办法、建立后续管护机制、落实管护责任,确保长期发挥效益,调动农民自我服务、自我管理的“管理权”。

  在试点工作中,省级财政按照因素法将资金分配到县,由县级政府以一事一议财政奖补为平台,按照“渠道不乱、用途不变、各司其职,各记其功”的原则,整合扶贫整村推进、新农村建设、村容村貌整治等相关财政支农资金,统筹使用,提高财政资金使用效益。截至目前,全省共完成一事一议财政奖补项目总投资525亿元,其中财政奖补资金201亿元,整合其他财政资金56亿元,引导带动群众筹资筹劳和社会资金投入268亿元。

  在具体试点工作中,云南省各地注重做到“四个结合”。

  统筹规划与分类指导相结合。一是充分发挥规划引领作用。省级制订了一事一议财政奖补工作总体规划,明确提出了“争取到‘十二五’末,全省一事一议财政奖补覆盖面达100%,所有村内道路基本实现硬化,村民喝上清洁卫生的水,30%的自然村拥有村级活动场所和公共厕所”的总体目标。各地以全省总体规划为龙头,与当地新农村建设等规划相衔接,建立一事一议财政奖补项目库,编制本地区一事一议财政奖补发展规划。

  普遍受益与典型示范相结合。坚持普遍受益。重点实施普惠制项目,让公共财政阳光覆盖广大农村,切实改善农村基础设施条件,解决农民出行难、喝水难等基本问题,扩大受益面。

  改善环境和促进发展相结合。以农村人居环境改善为核心。全省的一事一议财政奖补项目以道路硬化、卫生净化、村庄亮化、环境美化项目为重点,着力在改善村庄环境下功夫。同时,针对生活垃圾严重影响农村环境的实际,结合美丽乡村建设,在大理市和宾川县开展了农村生活垃圾处理改革试点。有效带动产业发展。在一事一议财政奖补,特别是美丽乡村建设中,把项目村是否具备产业优势作为立项的重要因素。通过项目建设,在改善环境的同时,逐步将云南多样的民族文化、秀美的乡村生态环境以及高原特色农业产业转化为农村的发展优势,努力形成环境美化与经济发展互促、美丽乡村与农民富裕并进的良好局面,实现村美民富。

  关注民生和应急保障相结合。该省一事一议财政奖补项目重点扶持农民群众生产生活最急需、愿望最强烈、利益最直接、受益最广的村内户外基础设施建设,解决突出的民生问题。

  据统计,7年来,云南省共实施一事一议财政奖补项目1.6万个、美丽乡村项目1200个,全省累计有3630万名农民直接受益。

   

  甘肃:积极构建新型农业社会化服务体系

  甘肃省被列入“农村综合改革示范试点”首批试点省份,2012年以来,承担新型农业社会化服务体系建设试点内容。该省紧紧抓住“村级”这个切入点,打破现有不符合农业产业发展的制度约束,努力搭建服务内容多样、服务手段高效、体制机制完善、资金来源稳定的新型村级农业技术推广应用服务体系,打通了农业技术服务的“最后一公里”。

  在试点地区选择上,甘肃省采取“市州推荐、竞争立项、择优选择”的办法,选定农业产业条件较好、组织领导保障有力、农技推广队伍充实、资金落实可靠的静宁等12个县、513个行政村启动首批试点。2013年在总结首批试点县经验的基础上,将试点县总数扩大至35个,试点村达到2118个。2014年新增试点县14个、试点村1100个,并在这些村同步开展农村公共运行维护机制试点。截至2014年底,全省新型农业社会化服务体系和农村公共运行维护机制试点县达49个,试点村共3228个。

  试点工作启动以来,甘肃省、市、县三级财政狠抓试点奖补资金落实。全省共计投入试点资金7.02亿元,为试点工作稳步推进提供了强有力的资金保障。为确保试点奖补资金运行安全,他们制定了《甘肃省新型农业社会化服务体系试点工作财政奖补资金管理办法》,明确了奖补资金使用范围、报账人及报账程序、报账资料审核、奖补资金支付、会计核算、监督管理等要求,确保财政资金的安全运行和高效使用。

  在机制创新上,甘肃省探索推行五种服务模式。即:“传统农业+村级服务站+农户”模式、“产业大乡+村级服务站+专业服务队”模式、“龙头企业(协会)+村级服务站+基地+农户”模式、“农技人员+科技示范户+辐射带动户”和“基地+合作组织+龙头企业+服务站+农户”模式。初步构建起了以奖补资金为引导,社会力量共同参与的投入新机制,为农村社会化服务体系长效化、市场化运作提供了有效支撑。部分县区在做好农业技术服务的同时,凭借电子商务推动新型农业社会化服务体系试点工作,通过农村电子商务综合服务平台,为群众发布农产品供需等生产生活信息;帮助农民开办网店销售农产品,使农村更多乡土产品有效转化为促农增收的商品,实现农民与消费者直接对接,有效化解农产品小生产与社会大市场的矛盾。

  通过开展新型农业社会化服务体系试点,甘肃省试点区域内农技推广体系逐步完善,机制体制改革速度加快,农业科技推广能力有效提高,公共服务覆盖面不断扩大。据统计,截至2014年底,全省已建成村级农业社会化服务站点3218个,聘用村级农技员5058人,350万人初步受益。2014年,试点地区特色农业产业增收幅度将达到18%以上,农民纯收入平均净增超过800元,增幅达13.5%,部分试点县农民纯收入增幅达30%,试点工作阶段性成效初步显现。

  (本版稿件由李存才、左臣明、尹红平、郭显银、张淳提供)

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