年终岁尾，由中国人民大学财政金融学院组织的“分税制改革20周年与现代财政制度建设”学术研讨会在人民大学举行。来自财政部科研所、社科院财政财经战略研究院、国家税务总局税收科学研究所、中央财经大学财政学院，以及主办单位中国人民大学财政金融学院的专家、教授，就分税制改革20周年来的成就与如何建立现代财政制度进行了研讨。

　　人民大学财政金融学院吕冰洋教授介绍了学院的研究成果：《中国分税制——改革与问题》一书的基本观点。他们认为1994年分税制具有重要历史意义，初步建立了适应社会主义市场经济体制的税制和财政体制，在推动了长达20年经济的高速增长的同时也出现了一些需要完善的问题，如地方政府职能的扭曲、经济增长方式粗放、社会分配不公等，这些问题无疑与政府特别是地方政府的行为有关。因此，在历史的转折点上，进一步完善分税制是更好发挥政府作用的制度保障。

　　与会专家一致认为，十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定提出推进国家治理体系和治理能力现代化。而作为治理体系中重要的一环，财政的角色也被赋予的前所未有的高度。即“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”专家们认为，当今的改革一定要在1994年分税制改革的前提下进行，这个根基不能丢。因此要好好总结分税制20年所走过的路，在这个基础上开拓思路，创新理论体系，为下一步改革提供智慧源泉。

　　财政部科研所所长刘尚希认为，以前的改革更多集中在经济的一面，现在的改革要求不仅仅是经济层面的，而是多维度、多角度的，需要综合研究。只有拓展研究方式和思维方式，加强基础理论研究，超越现有的理论，才能给现实改革以指引，而不是倒过来，让现实推着理论研究走。他说，财政解决的是公共问题，但公共利益的背后其实有个体问题，寻找公共与个体之间的平衡是一个复杂问题，其中蕴含着理性与非理性、确定性与不确定性、知与不知、知与行等“道”的层面。如果只在“术”的层面搞点模型，用一些历史数据来做个分析，其作用就非常有限。拿财政集权与分权来讲，先要搞清楚“地方”这个概念，再界定“分权”究竟分的是什么权。“地方”指什么？在我国，中央以下都叫“地方”。在美国的政治架构中，州以下才叫做“地方”。在任何一个国家，公共权力都不是在各级政府之间平均划分的。在我国，在五级政府之间也不是平均划分公共权力，很多权力只能分到地方为止。这个时候，“地方”是作为一个整体而存在的，实质上是一个法律实体，而不是省、市、县、乡的数量之和。宪法规定立法权只能在中央与地方之间划分，民族自治地区有例外。征税权实际上也是中央与地方之间划分，立法权基本上在中央，但是地方对于地方税种，地方人大和地方人民政府有一定的立法权，即地方的最高一级权力机关。地方内部即省以下虽有分权，但省市县乡分权和中央与地方分权的性质不一样。省以下地方内部分权只是事务性分权。从这点看财政，首先是与治理架构相联系，治理涉及到分权。在我国，与分权对应的第一层次是两级分权，两级治理，两级财政，第二层次才是政府级次问题。有不少学者提出政府扁平化，即五级改三级，但是至今没有找到强有力的理论支撑。无论从公共管理角度、国际惯例角度，还是从现实角度，都不能站住脚。这些问题要不弄清楚，财政体制的构建，事权、财权、支出责任划分就会陷入无穷尽的争论之中。所以，从国家治理来观察，我国是两级治理，两级治理框架下才有五级政府，治理级次与政府级次是两个不同层次的概念，不能混为一谈。在两级治理框架下，对应的财政体制也是两个层面：国家财政体制、地方财政体制。

　　人民大学教授安体富认为，加强两头的职能管理至关重要，即加强中央和县一级的职能。因为中央没有高度集权，我们的宏观调控作用将无法发挥。而县一级作为政策落地的最终单位也要保证其财力的充足。但现实是县级财政却出现了困难。县级职能的加强让省级地位作用怎么摆很值得研究。市管县的出发点很好，发挥辐射带头作用，但是出现了市挖县现象。他认为，应该把集权与发扬民主有机结合在一起。让他们既要向上看，落实中央意图，又能向下看，顾及百姓民生。

　　社科院财经战略研究院高培勇认为，20年前的分税制改革是围绕市场经济体制来设计和实施的。因此总结分税制改革成功与否，就看它是不是建立与市场经济体制相适应的财税框架，如果建立了就是成功的。其细枝末节可以忽略不计。这次提出现代财政制度概念，其背后实际上脱离不开习主席全面深化改革的思想，即包含了经济、政治、社会、文化、生态文明、党建等，是所有领域改革的联动。高培勇认为，第二大经济体不意味着第二大现代国。现代化国家要体现综合素质，体现制度设计。落到财政制度上就得与现代国家一般制度形态相匹配。因此，现代财政制度的建立，其复杂性、艰巨性远远超出我们的想象。我们对财税改革本身能够把握，政治体制改革需要财政做什么事，文化体制、社会体制、生态文明体制包括党建，需要财政发挥什么作用都要考虑。财税是基础和支柱，说明它和其他领域的改革不是平行关系而是交叉关系，财税体制改革不能单独进行，必须与其他改革一起实施。

　　在专家们看来，现代财政制度改革的落地不能脱离两个条件，第一，不能脱离现代国家治理体系，在这个框架下定位现代财政制度框架。第二，不能在以1994年分税制上重起炉灶。要把现在已有的财政基础理论研究和现代财政制度对接起来形成比较完整的体系。