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让有限的财政资金发挥最大效益

  • 发布时间:2015-01-06 08:47:49  来源:中国财经报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  编者按:近日,广西壮族自治区党委全面深化改革领导小组召开第五次会议,对《广西深化财税体制改革方案》进行审议。《方案》提出了新一轮财税体制改革的三大任务,即“改进预算管理制度,加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度”“实施税制改革,建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系”“完善自治区和市县政府间财政关系,建立事权和支出责任相适应的制度”,共17条改革措施。《方案》明确,“建立全面规范、公开透明的现代预算制度”是改革的基础。因此,本报重点从预算管理制度改革角度,报道广西改革创新和特色之处。

   

  临近岁末,同往年一样,广西自治区财政厅各相关部门正在为2015年预算编制工作紧张忙碌着。不同的是,这一次,自治区本级一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算支出将细化到项级科目。

  “细”,这是在财政科学化精细化管理形势下预算编制的新特点,也是广西预算管理制度改革的必然趋势。据统计,2014年1—11月,广西一般公共预算收入1238.14亿元,同比增长8.2%;一般公共预算支出2990.54亿元,同比增长11.7%,收支不平衡矛盾较为突出。

  面对“僧多粥少”的窘境,广西财政唯有在预算安排上“仔细”,实现“公平”和“效率”的完美结合;在预算执行上“精细”,拿捏“规范”和“灵活”的最佳尺度,才能让有限的财力发挥最大的效益。

  这,无疑是对广西财政人的巨大考验!对此,广西一方面采取因素法等方式合理分配转移支付资金,另一方面通过收回结余资金等手段盘活存量,加强预算绩效管理来提高财政资金使用效率。在“节流”的同时,适度举债服务当地经济发展,并规范政府债务,降低偿债风险。用有限的“米”,煮出一道道财政“大餐”。

  因素法让分配更合理“找市场”成偿债新渠道

  穿过宁明县爱店镇边防大厅,一座圆顶界碑静静地立在山脚,“那边就是越南的海防市了!”爱店镇镇党委书记易铠指着对面说。

  与凭祥和东兴边境贸易的繁荣景象不同,这里的边民互市点显得格外冷清,很少有人出入,半天不见一辆车。“我们这里一天的人流量也就十来个,还包括往返。”边防站政委严志强无奈地笑笑。

  这种尴尬局面将随着爱店口岸的升格而改变。宁明县将以争取升格为国家一类口岸为契机,加大对爱店口岸基础设施及边民互市点开发建设力度,以城建促边贸,形成城贸双核促增的良好局面,确保全年外贸进出口总额达14.1亿美元,同比增长27%的目标。

  这一宏伟目标的背后,却面临着严峻的考验——宁明县的发展遇到了资金瓶颈。

  此刻,宁明县财政局局长刘骏正在为财政收入的下降而着急——随着糖价大幅下跌,以蔗糖业为支柱产业的宁明县2014年收入不容乐观。据初步统计,2014年1—11月份,全县财政收入完成6.63亿元,与上年同期基本持平。与此同时,全县公共预算支出完成约19.6亿元,同比增长15.3%,增幅继续保持平稳。

  作为一个财源单一的农业县,要保障各重点领域的支出需要,维持边境地区的和谐稳定,只能寄希望于中央和自治区的转移支付。今年上半年,该县向自治区争取到国家新增政府性项目投资、一般性转移支付补助等各类资金4.37亿元,但远远无法满足全县的支出需求。

  实际上,嗷嗷待哺的并非宁明县一个。作为后发展欠发达地区,广西大部分地区财源单一,一旦支柱产业遭遇困境,当地财政收入也会受到巨大冲击,因此对转移支付的依赖尤为突出。如何完善现有的转移支付制度,使之既能合理分配,维持地区均衡发展,又能优化结构,实现财力与事权的匹配?

  为解决这一问题,广西自治区财政厅自编制2014年部门预算起,自治区本级预算安排的对市县转移支付资金不再编入部门预算项目支出,而是单独编列对市县转移支付支出,将支出责任下放给地方。同时,增加一般性转移支付规模和比例。2014年自治区年初预算安排对市县一般性转移支付总额778.77亿元,比2013年增加107.01亿元,增长15.9%。其中:均衡性转移支付安排175亿元,比2013年增长12.9%;县级基本财力保障机制奖补资金安排63.78亿元,比2013年增长49%。同时,按照“减专项、增一般”的原则,大力清理专项转移支付,2014年自治区本级安排对市县转移支付项目在2013年的基础上减少和归并了61项,还下放了扶贫资金等一批适合市县管理的专项转移支付项目。

  这一政策受到了地方政府的普遍欢迎,宁明县副县长何新成表示,专项转移支付规定了用途,使用范围较小,配套资金又增加了地方财政的压力,而一般性转移支付资金的使用则相对灵活,可根据当地实际统筹安排。

  如果说,增加一般性转移支付的规模是个态度问题,那么对转移支付的分配则是个技术问题。对此,广西主要采用因素法进行测算。

  以均衡性转移支付为例,包括客观性和绩效性转移支付两部分,其中:客观性转移支付根据对各市县的标准财政收入、标准财力补助与标准财政支出的测算,按标准可用财力与标准财政支出的差额及转移支付补助系数来确定;绩效转移支付按照各地组织财政收入、税收收入、非税收入、重点支出和公共财政预算支出进度等因素确定补助额。

  目前,广西正探索建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在2014年均衡性转移支付测算中,按照常住人口数来核定部分涉及到居民个人的补贴项目,并增加对贫困地区的财力性转移支付,专门提高了特困连片地区县和扶贫开发工作重点县的客观性转移支付补助系数。

  这一系列改革举措,让处于资金困境的地区看到了希望。尽管2015年的转移支付额度还没确定,但何新成已经开始对这笔资金进行规划。一方面,继续巩固蔗糖业这一支柱产业,延长产业链,实现产业升级;另一方面,发挥边境优势,重点抓好爱店中药材商贸物流中心、爱店国际农产品进出口物流中心两个自治区级重点项目建设,力争在80天内完成2.3亿元以上的投资量,形成城贸双核促增。

  然而,要实现地区的发展,不能光向上伸手,还得通过多方融资,向市场借力。近年来,广西通过举债融资,促进了全区经济社会发展,为推动民生改善和公益性事业发展提供了重要支撑。各级政府投入民生方面的债务余额占债务总量的90.75%。按照国际上债务规模不超过GDP60%的债务风险警戒线标准,广西地方政府性债务总规模占全区2013年GDP比重仅为36.96%。

  尽管债务风险不大,广西仍建立了一套机制,规范政府性债务管理。出台全区政府性债务综合管理意见,研究建立健全政府性债务规模控制、风险预警、债务考核等管理制度,明确财政部门政府性债务归口管理职能;对全区各级政府性债务实行限额控制,分类纳入预算管理,严格限定政府性债务举借程序和资金用途,各级政府在自治区确定限额内举债必须报同级人大或其常委会批准,债务资金必须严格用于公益性项目资本支出或偿还存量债务。

  除了事前对举债进行控制,广西还建立健全政府性债务的动态监控、风险预警及应急处置机制,防范和化解政府性债务风险。初步建立了政府性债务数据月报、季报、年报制度,通过数据分析,掌握各地政府性债务风险预警、债务逾期等情况。2012年6月,出台《广西壮族自治区政府偿债准备金管理办法》,要求各级政府根据本级政府财力可能、政府性债务总量和年度还款计划、政府性债务风险程度等情况建立偿债准备金,数额为年初政府性债务余额的5%-15%。此外,自2015年起,在自治区本级一般公共预算草案中将会增加一张表格,专门反映全区及自治区本级政府债券情况。

  广西自治区财政厅政府债务管理办公室工作人员告诉记者,按照中央的统一部署,广西将逐步建立以政府债券为主体的政府举债融资机制,剥离融资平台公司政府融资职能,对其存量债务分三类进行处置。对商业房地产开发等经营性项目,与政府脱钩,完全推向市场,债务转化为一般企业债务;对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目,积极推广政府与社会资本合作模式(PPP),其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还,政府按照事先约定,承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任,不承担偿债责任;对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目,由政府发行债券融资,统筹各类资金确保已使用政府性债务资金在建项目后续融资,优先保障项目续建和收尾。

  让存量资金流动起来为资金插上绩效的翅膀

  广西本级财政存量资金不少,如何让这部分资金流动起来,发挥最大效率?对此,2014年1月,广西印发《关于进一步盘活自治区本级财政存量资金的通知》和《关于进一步加强和完善预算执行管理工作的通知》,建立以增量调存量、预算执行与预算安排挂钩和部门存量资金监督检查等3个方面的机制。一是建立财政结余结转资金定期清理机制,对超过使用年限的财政结余结转资金,一律收回总预算或调整用于其他急需的支出。二是完善财政结余结转资金与预算编制相结合机制,对财政结余结转资金规模较大的部门或市县,相应核减预算安排或扣减转移支付资金。三是加强财政专户管理,除合规且必须开设、并经严格审核程序批准的财政专户外,一律不予新开财政专户;对存量财政专户,除经财政部审核并经国务院批准予以保留外,其余专户逐步取消。通过这些举措,自治区本级收回各类结余结转资金15亿元以上,盘活存量的同时,也提高预算执行的效率。

  更大的效率来自于预算绩效管理。据广西自治区财政厅预算绩效管理局副局长赵嵩桥介绍,从2012年起,自治区本级在卫生厅等11个部门开展财政支出绩效评价试点工作,选择部分重大或重点项目进行绩效评价,并不断扩面增量。2013年,广西自治区财政厅将部门预算中500万元以上的项目全部纳入预算绩效目标管理范围,并抽取部分项目进行专家评审。2014年自治区本级选取了15个区直部门开展部门整体支出绩效评价试点。市县财政支出管理绩效综合评价工作也在同步推进,从预算安排、预算执行和经济效益等三个方面,对市县财政支出管理绩效开展综合试评价。同时,为充分调动区直各部门、各市县财政部门开展预算绩效管理的积极性,自治区财政还从基础工作管理、绩效目标管理、绩效监控管理、绩效评价管理、结果应用管理和舆论宣传引导等六个方面,对区直部门、各市县财政部门推进预算绩效管理工作情况进行考核,对先进的区直部门和市县财政部门给予表彰。

  玉林市从2012年开始推进预算绩效管理探索工作,优先选取重点民生支出和社会公益性较强的项目进行试点,当年该市预算绩效管理工作在自治区14个地市考核评比中获得第三名。对此,玉林市财政局局长陈尚强将其归功于“一个机制、两个管理、三个控制”的工作理念。“一个机制”是指绩效评价联席会议制度。建立由局领导、预算部门、监察部门和业务科室共同参加的局内部“绩效评价联席会议制度”,讨论审定项目的预算绩效目标、考评项目的预算绩效目标、商议项目在管理和考评中出现的问题等。“两个管理”是指业务部门和预算绩效管理部门双重管理。业务部门对项目的资金使用进行按进度拨付并按季度进行评价,预算绩效管理部门对项目的资金使用进行按季度考核。每个季度末,业务部门对项目单位发放《预算绩效管理项目情况表》,填写核实后报预算绩效管理部门,发现资金使用进度慢或支出效益不大的项目,向“绩效评价联席会议”提出申请调整,经讨论审定后,在调整预算时调减该项目资金。

  “三个控制”是指事前控制、事中控制和事后控制。事前控制是指,在编报年初预算的同时要编报项目的绩效预算目标。从编制2014年年初预算开始,在市直部门预算软件“E”财系统里添加了《项目预算绩效目标申报表》,凡申报预算资金的项目都要填报该表,以便“绩效评价联席会议”审定有关绩效项目的目标。事中控制是指,在每个季度末,项目单位都要向财政部门相关业务科室报送《预算绩效管理项目情况表》《项目绩效评价自评表》,每半年还要报送《项目支出绩效评价自评报告》,经相关业务科室审核后报预算绩效管理部门考评,考评结果报“绩效评价联席会议”审定,以便做出相关决策。事后控制是指,年度结束后,项目单位要向“绩效评价联席会议”报送年度《项目绩效评价自评表》以及《项目支出绩效评价自评报告》,由“绩效评价联席会议”对项目的年度预算绩效进行评分,考评结果为下一年度预算资金分配的金额和排序提供依据。

  “在地方可用财力有限的情况下,我们唯有加强预算绩效评价,及时发现各阶段出现的问题,随时做出调整,才能让每一笔资金发挥最大效益。”玉林市财政局副局长吴永华说。今年7月,玉林市本级对市直58个部门共76个项目进行上半年预算绩效评价,发现“玉林市中小企业科技创新孵化服务中心建设经费”和“市博物馆装修布展经费”等两个项目进度相当缓慢,于是在调整预算时核减两个项目资金共2900万元安排用于其他的民生项目。

  “预算绩效评价很有必要,通过对财政资金进行跟踪,从而监控资金是否用到位,用到了实处。”玉林市工信委总工程师刘天盛说。据他介绍,玉林市规模以上工业企业达到600多家,用于工业投资、技术改造方面的资金规模大,数量多,如果没有绩效评价,资金的使用效益很可能会大打折扣。

  在预算绩效管理逐步扩面增量的同时,2014年自治区本级首次引入第三方中介机构开展预算绩效再评价工作,选取34个区直部门的44个项目开展再评价,再评价率达40%。并选取部分重点项目,从项目立项的必要性,到项目产生的经济社会效益等,进行全过程重点评价,评价结果直接与下一年度该项目的资金安排相挂钩。

  此外,自治区财政不断创新预算绩效管理机制,将预算绩效管理评价工作与部门预算编制工作有机结合,实现与预算编制“二上二下”协调同步。对已完成的预算项目,及时评价绩效目标的实现情况,并将评价结果在一定范围内通报。

  赵嵩桥告诉记者,通过开展预算绩效评价工作,预算单位和市县财政部门绩效管理理念逐步形成;财政支出结构得到优化,让有限的财政资金发挥出了最大效益。

  尝到了甜头,目前广西正在谋划预算绩效管理未来发展,研究出台了《广西预算绩效管理工作三年规划(2013—2015年)》《广西预算绩效管理培训工作三年规划(2013—2015年)》。两个《规划》的出台,为自治区本级各部门、市县财政部门今后一段时期推进预算绩效管理工作指明了方向。

  “分好管好用好财政资金,让有限的财力发挥最大的效益。”为着这一目标,广西财政人还将不断努力!

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