十二届全国人大常委会第十二次会议审议立法法修正案草案若无法律法规作依据，地方政府规章不得设定减损公民权利的规范

　　地方限行、限购、限贷今后将不能再“任性”

　　立法法修正案草案

　　话题：一些涉及公民权利义务方面事项，应制定地方性法规委员建议：明确地方政府性规章与地方性法规的权限划分

　　正在北京召开的十二届全国人大常委会第十二次会议审议了立法法修正案草案。全国人大常委会法律委员会主任委员乔晓阳介绍，在草案一审中和之后征求意见过程中，有的常委会委员、地方和社会公众提出，目前一些涉及公民权利义务方面的事项，应当制定地方性法规，而不是制定地方政府规章，为此建议进一步明确地方政府性规章与地方性法规的权限划分。

　　对此，草案二审稿第82条对制定地方政府性规章的范围限定为“城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项”。同时明确，没有法律、行政法规、地方性法规作为依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

　　意味着一些地方限制性行政手段将不能再“任性”

　　立法法修正案草案中的“地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范”该如何理解？具体而言，这意味着，一些限行、限购、限贷等地方限制性行政手段，今后将不能再“任性”；而且一旦有些地方规章实施满两年，接下来要么依法成为地方性法规，要么就得及时废止。

　　此次立法法修正案草案同时还规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或其常委会制定地方性法规。

　　长期以来，一些涉及公民权利义务方面的民生事项，原本应该制定地方性法规，但却仅仅制定了地方政府规章。一些地方的限购、限行、限贷等行政手段对公民权利造成侵犯、僭越的事情时有发生，恣意减损公民的权利或增加其义务。

　　若通过，实施超两年的地方性规章将面临考验

　　以当前不少城市实施的汽车限行为例，北京中勉律师事务所高级合伙人黄莉凌说，从我国民法、物权法角度来看，公民对汽车拥有所有权，也就是拥有对于汽车的占有、使用、收益和处分的权利。限行常态化后，汽车的使用权受到影响，这实际上已经使得全价购买的汽车在使用时被强制性“贬值”，构成了对公民财产权利的一种侵犯。

　　如果立法法修正案草案的新增规定日后获得通过，那么一些实施已经超过两年的地方性规章或红头文件将面临法治的考验，若想继续实施则必须经本级人大立法程序，上升为地方性法规。而一些与上位法明显相抵触的地方性规章则须及时修改或废止。

　　此次立法法修改的部分内容，更加注重保障公民权益。只要关系到公民合法权利和义务的地方性法规和规章都要于法有据。通过对地方政府规章与法规的权限划分，也进一步厘清地方政府权力的边界。据了解，全国人大常委会会后将汇总草案二审过程中的意见，对立法法修正案草案进行第三次审议。

　　大气污染防治法修订草案

　　话题：草案第45条系向地方授权限制机动车通行条款委员建议：属于不当授权条款，应删除

　　全国人大常委会26日下午分组审议了大气污染防治法修订草案。草案第45条系向地方授权限制机动车通行的条款，此授权条款或将成为“机动车单双号限行常态化”的法律依据。

　　很多全国人大常委会委员审议时表示，这个条款属于不当授权条款，应当予以删除。有的委员建议即使保留修改此条款，也必须增加相应的限定条件，而且要明确规定补偿措施。总之，立法不能随便给单双号限行常态化“开口子”。

　　“如果单双号限行，就会迫使更多的人再买车”

　　李安东委员说，草案中涉及机动车限行的内容有2条，一是第45条规定，“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告。”

　　二是第72条规定，“县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取包括限制或者禁止部分机动车行驶等应急措施。”后者属于应急措施，临时限行，群众可以理解，也是能够支持的。但第45条很可能就为机动车单双号限行常态化提供了法律依据，显然不合适。

　　“建议删除草案第45条。”吴晓灵委员直言。“现在北京是一周限制一天。从严格意义上来说，这是对公民财产权的侵犯。”吴晓灵说，奥运会时为了保障空气质量，对汽车实行单双号限行，于是政府开始热衷于采取行政措施限制车辆行驶。买了一个车，一个月有四天不能用，其实本身就是对公民财产权的侵害。现在一周限行一天，迫使有些家庭买好几辆车，“如果单双号限行，就会迫使更多的人再买车。”

　　很多常委会委员与吴晓灵持相同意见。姚胜委员说：“我赞成吴晓灵委员的意见，建议删去第45条的内容。”

　　即使保留修改第45条，也要明确补偿措施

　　“单双号限行常态化是个利益平衡问题。”沈春耀委员说，问题是“度”在哪里，“理”在哪里？需要有很好的政策说明。现在的45条似乎还不太清楚，可以理解成是临时的，也可以理解成是“常态化”和“永久性”的。这里只是说“可以”，这是一个很大的法律授权。

　　“比如南京青奥会或者国家公祭日活动、北京APEC会议或者早几年的奥运会，机动车限行是一个特定时段里的一个特别措施。如果作为一个常态性的公共政策，就很值得研究了。”沈春耀委员说，关键是要把道理和底线说清楚。政府没有必要给老百姓增添不必要的担忧和烦恼。

　　董中原委员说，即使保留这一条，也必须明确政府的补偿措施，否则政府的权力太大，私权利难以得到保护。立法应当妥善平衡好公权力与私权利的关系。

　　《国务院关于推进新农村建设工作情况的报告》话题：不以牺牲生态来实现粮食增产委员建议：将调剂土壤措施列入治理土地实施计划

　　全国人大常委会27日分组审议了《国务院关于推进新农村建设工作情况的报告》。减少农药和化肥的使用、不以牺牲生态来实现粮食增产，加快转变农业发展方式实现绿色增收，成为常委会组成人员关注的焦点话题。

　　根据统计局最新发布的数据，今年我国粮食总产达到12142亿斤，粮食生产实现历史性的“十一连增”。但农业专家指出，目前我国粮食增产过度依赖农药、化肥的投入。资料显示，目前我国化肥使用量已达到世界三分之一，化肥、农药使用量超过世界平均水平的70%。

　　委员们认为，化肥、农药的过量投入，一方面会导致地力的下降，另一方面也会带来农村生态环境的破坏。

　　“现在地是越种越硬、越种越薄，产量越来越低。”面对越来越严重的土地硬化、恶化和面源污染，郭凤莲委员建议，应尽快把土地恢复到肥沃疏松的状态来保证粮食稳产高产，确保人民群众健康。她建议相关部门应把秸秆还田和调剂土壤两项措施列入治理土地实施计划当中。

　　“目前农村的生态环境问题比较突出。首先是农村面源污染比较严重。化肥、农药的过量和违规使用，污染土壤和水体；农膜、秸秆、农药包装废弃物多采用焚烧方式，严重污染环境。其次，随着工业化的推进，工业污染也在向农村转移，污水废气的排放，导致大气、水、土壤的污染严重，威胁着农民及农业的安全。”王明雯委员说。

　　资料显示，由于化肥、农药及农膜等生产资料的过量投入和不当处理方式，目前农业已超过工业成为我国最大的面源污染产业。

　　本组稿件据新华社