近日有消息称明年农产品目标价格改革有望扩围。按照今年中央一号文件部署，新疆、东北和内蒙古陆续开展了棉花和大豆目标价格试点。据相关人士介绍，农产品目标价格改革试点今年仅是开头，有关部门正在研究2015年的价改方案。

　　那么，当前农产品目标价格补贴试点对完善农产品价格形成机制产生哪些影响？改革还面临着哪些困局，如何才能更好地推进改革，促进粮食增产农民增收？记者为此采访了中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田教授。

　　政策积极效应初显

　　备受关注的农产品目标价格改革今年已经开始试点，新疆棉花、东北及内蒙古大豆被纳入首批试点范围。今年4月和5月，国家发改委、财政部、农业部先后向社会公布了2014年棉花、大豆目标价格。

　　从2004年开始，为保护种粮农民利益，我国开始对稻谷和小麦实施最低收购价政策。到后来，针对部分农产品价格下跌和卖难的问题，国家又开始对玉米、大豆、油菜籽等实施临时收储措施。目前，以最低收购价和临时收储为主的价格支持政策，已成为我国补贴支持农业的基础性措施。

　　在郑风田看来，这些举措在保护农民利益、调动农民生产积极性、保障国家粮食安全等方面发挥了十分重要的作用。但弊端也逐渐凸显，由于国家政策性收购掌握的粮源在市场上处于支配地位，使相关农产品价格基本由托市调控政策决定。粮食等农产品价格形成机制及市场价格信号被人为扭曲，改变了各类主体的市场预期和经营行为，长此下去，将使我国农产品市场更加敏感和脆弱。

　　而原来的收储性制度实行了多年，也遇到了一定的困难。以棉花为例，国际棉价较低，而我国的棉花收储价格却比较高，造成棉花抛售艰难。此外，主要的产品粮棉油都由国家来收储，财政也面临一定的压力。

　　在产业链上下游的集体呼吁下，今年国家开展棉花、大豆的目标价格改革试点，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革。

　　郑风田说，所谓目标价格制度，是指由政府设定农产品的目标价格，当实际市场价格高于目标价格时，补贴低收入消费者；当市场价格低于目标价格时，则按差价补贴生产者。

　　据介绍，本次改革主要包括三方面内容：一是在全国范围内取消棉花、大豆临时收储政策。政府不干预市场价格，价格由市场决定，生产者按市场价格出售棉花、大豆。二是对新疆棉花、东北和内蒙古的大豆实行目标价格补贴。当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价对试点地区生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，不发放补贴。三是完善补贴方式，目标价格补贴额与种植面积、产量或销售量挂钩。

　　“简而言之，过去棉花、大豆的售价由政府统一决定。改革后，棉价、大豆价格都由收购企业说了算。”郑风田说。

　　据悉，目标价格补贴政策出台后的积极效应已初步显现。在黑龙江，大豆种植面积一改前几年大幅下滑的局面，初步估计，今年种植面积稳定在3700万亩以上，其中海伦市今年大豆种植面积达139万亩，较去年增加了近20万亩。在内蒙古，大豆目标补贴政策，直接对农户进行补贴，有效保障了农户的基本收益，极大地提高了农民种植大豆的积极性。在新疆，目标价格政策让棉农吃下了定心丸，随着棉花机械化种植技术的提高，未来新疆地区的棉花产业将会有更好的发展势头。

　　多重困局待解

　　虽然目标价格补贴将使农产品购销更为市场化，但不可否认的是，这项改革也面临诸多挑战。郑风田分析认为，未来如果进一步扩大试点，还面临着多重困局。

　　首先，在设定农产品目标价格时，如何平衡国际价格。国内的粮价该不该比国际粮价高，不少消费者认为既然我国是发展中国家，我国的粮食价格就不应该比国际粮价高。以大米为例，北京市场近年来东北大米的批发价每吨4000多元，而国际市场例如越南的米价是每吨400美元以下，也就是说我国现在的米价比越南要贵近一倍，这也是我国近年来大米进口与走私激增的主要原因。但从更长的一段时段来看，以国际13种米价综合性价格指数为例，按人民币中间汇率来算，国际米价从2003年到2008年每公斤从2元涨到4.33元，而同期我国米价每公斤1.72元到2.93元，这就是说中国粮价和国际相比并不高。从长期趋势来看，我国的米价仍会有很大的涨价预期。目前全球的大米主要出口国是越南、巴基斯坦、印度、泰国等。除泰国外，这些稻米出口国的农民收入都不及我国农民收入的一半。按照国际价格来销售大米对我国的农民来讲没有吸引力。

　　另外两个大宗农作物是小麦与玉米。全球玉米、小麦基本上由美国、巴西、加拿大、澳大利亚等国的大农场供应，中国却由户均耕地不足10亩的小农户来生产。如果这两个作物目标定价也是以国际粮价为基准，这样做对中国的农民也是不公平的。因为我国的年均亩产与他们相比并不低，但我国人均耕地太有限。这些作物的目标价格制定不能仅仅看国际粮食，还要看与我国同是东亚小农户的日本和韩国。

　　其次，目标价格制定要考虑粮食的比较收益。农民在进行粮食生产时是有机会成本的，但种粮农民的收益却是较低的。如果长此以往，会挫伤农民的种粮积极性。粮价与其他农产品的价格、与外出打工的价格、与农资价格不能拉得太大。

　　近年来我国农民种粮的生产成本快速增长、农资价格不断攀升，种粮比较效益有所下降。比如在山东省，农民种大棚菜，一个棚一亩地赚三五万很正常。但如果种小麦，除去劳动力成本，基本上没什么赚头。近几年，国内蔬菜、水果价格基本都翻了好几倍，与此相比，三大主粮的价格上涨幅度却并不大。

　　此外，目前收储制度导致中储粮一家独大，企业收储和农民收储的积极性被严重抑制。导致最低价收购政策给国家财政带来巨大压力。如何破除垄断，调动企业、农民与地方的积极性，需要综合考虑。

　　农产品目标价格如何改

　　随着人们生活水平的提高，我国粮食产需缺口逐年扩大，粮食进口量创历史新高。中国粮食供求总量趋紧，粮食自给率跌破90%，去年进口谷物7700多万吨。中农办主任陈锡文认为，“过去十年，在粮食总产量持续增长的背后，是更快的消费增长，甚至某些产品的供给赶不上社会需求的增长。”今后到2020年，被普遍认为是城镇化加速发展期，食品需求量还会更大。

　　如何才能更好地进行农产品目标价格制度改革，促进粮食增产、农民增收？郑风田认为，首先要加大粮食生产支持力度。目前农民收入的一半来自于种地，如果种粮获得的收入太低，就会影响到我国农民收入的整体提高。因此，国家要加大粮食生产支持力度，完善主产区利益补偿、耕地保护补偿，让农业获得合理利润。新增补贴向粮食主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。

　　其次，要继续提高粮食收购价格。粮食虽然是我国居民最重要的主食，但在目前的所有农产品中却是最不赚钱的。它的价值在价格中没有反映出来，说明目前我国的粮食定价机制还需要改进。未来在制定粮食价格时，不能仅仅看国际粮价，还要借鉴日、韩等国的经验，否则会严重挫伤农民的种粮积极性，甚至会引起粮价大幅波动，影响社会稳定。

　　有专家提出，建立农产品目标价格制度后，要继续保留粮食最低收购价制度。但也需要进行配套改革，主要是改造其定价机制，实行国内外市场均衡定价，使定价向名副其实的“最低”回归。同时要继续保留重要农产品临时收储制度，但也需要进行配套改革，主要是改造政府收储行为和建立市场定价机制，实行国内外市场均衡定价，使收储向名副其实的“临时”回归。

　　郑风田认为，粮食的目标价格不应该单纯地从经济的角度来看待，还应该考虑农民的收入、价格波动与社会稳定问题。我国是小农经济，在市场占主导的经济中，难免会有价格的波动起伏，这对小农经济而言挑战不小。如何既让市场机制在资源配置中发挥决定性作用，同时还要让政府承担必要的发展责任来综合平衡，是一项难度不小的课题。在郑风田看来，目标价格改革比较适用于棉花、大豆、油菜籽、食糖等非主粮品种，而对于三大主粮，尤其是小麦、水稻两大口粮，应该持审慎态度，以免影响甚至挫伤农民的种粮积极性，进而引发国内粮价大幅波动。