2015年1月1日，《北京市民用运输机场管理办法》将正式实施。出台关于机场管理的法规，北京市并非是全国第一个“吃螃蟹”的，也不会是最后一个。自2009年国务院出台《民用机场管理条例》以来，湖南、上海、内蒙古等10余个省（区、市）已先后出台了关于机场管理的地方综合性法规，而陕西、吉林等地的类似法规草案也已经向社会公布。

　　□本报记者 王娓娓

　　破解难题

　　业内人士普遍表示，各省（区、市）纷纷加强机场管理条例地方立法工作，是我国民航机场属地化改革不断深化的需要，也是机场科学发展、更好地发挥对区域经济社会助推作用的需要。

　　已于2009年7月1日正式实施的《民用机场管理条例》，明确了民用机场的公共基础设施定位，要求各级政府采取必要的措施，鼓励、支持民用机场的发展，提高民用机场的管理水平。但作为机场管理主体的各地方政府，该如何因地制宜地管理辖区内机场？《民用机场管理条例》没有给出具体答案。因此，地方机场管理立法应运而生。

　　“要使《民用机场管理条例》更贴近现实，并得到有效执行，各地必须制定相应的实施细则。”类似《北京市民用运输机场管理办法》的关于机场管理的立法，正是中国民航管理干部学院教授邹建军所说的“实施细则”。

　　记者在采访中发现，许多省（区、市）的机场管理立法，都结合本地实际情况，量体裁衣地提出了相关法规要求。如针对西双版纳、丽江等地少数民族放飞孔明灯和猎鹰等习俗，《云南省民用运输机场保护条例》第18条明确规定，禁止在机场净空保护区域内施放飞艇、热气球、风筝、滑翔机、动力伞等升空物体，禁止擅自放飞猎鹰等。“因举办民族重大节日活动，确需在净空保护区域内放飞猎鹰等或者施放高升、孔明灯等的，举办单位应当提前15日向机场管理机构提出书面申请。机场管理机构应当在收到申请之日起5日内作出书面答复。举办单位应当严格按照答复的时间、地点、内容开展活动。”这一规定既尊重了少数民族习俗，又保障了飞行安全。

　　而在中国民航大学机场学院教授、机场工程基地（机场）综合交通研究所所长欧阳杰看来，机场管理实践中暴露出来的一系列现实问题，是推动地方政府机场管理立法的又一直接原因。

　　近年来，各级地方政府发展民航业的热情只增不减。“区域经济社会发展助推器”“转经济、调方式的重要抓手”这些形象的比喻，反映出各级地方政府对民航业战略作用认识的提高。而与机场快速发展相伴而来的，是机场安全管理方面的各种“烦恼”：城市中心区正不断外扩，机场周边逐渐成为城市发展的扩展地带和临空经济区，机场安全运行环境、净空及电磁环境保护等都面临新的挑战。

　　“更好地处理城市发展与机场安全运行的关系，进一步改善机场的场容环境、公共秩序、商业活动等管理，都‘呼唤’地方政府尽快出台有针对性的机场管理立法。只有立法，才能为机场与城市发展规划提供共同的法律依据与制度安排，促进二者和谐发展。”欧阳杰如是说。

　　益处多多

　　“民用机场是公共基础设施”，《民用机场管理条例》中明确的这一定位，在各地机场管理法规中都得到了强调。与此同时，各地还在立法中进一步明确了机场管理机构作为机场安全运行协调管理者的身份，突出了机场管理机构的公共职能。

　　“这是地方机场管理立法中最关键的一个突破。”邹建军表示：“在地方机场管理法规中明确机场管理机构公共事务管理者的身份，为机场管理中一系列现实问题的解决奠定了法理基础。”

　　确保机场安全运行是机场管理机构的首要职责，也是机场实行属地化管理后各级地方政府义不容辞的责任。而地方机场管理立法为双方的高效沟通与整体联动搭建了平台。

　　净空和电磁环境保护就是一个很好的例证。记者了解到，近些年，不少地方政府在这方面吃过亏：在未征求民航相关管理部门和机场管理机构意见的情况下，一些地方政府在机场周边建设超高建筑物、铺设高压线，破坏了机场净空条件，严重危害飞行安全，最终又不得不拆除，损失巨大。“而地方法规通过在地方规划部门备案、机场管理机构审核认可的形式，固化了在净空、电磁环境保护管理等方面的沟通协调机制，有助于解决机场规划与城市建设规划不匹配的问题，更好地保证航空安全。”欧阳杰告诉记者。

　　不仅如此，地方机场管理立法有助于解决机场公共秩序管理中长期存在的“有权的不方便管，方便管的又没权管”的问题。

　　不少机场管理者在采访中向记者诉苦：机场公共区的开放性特征带来了一系列的社会管理问题。由于机场大多远离市区，相关行政部门难以对机场公共秩序和场容环境进行有效管理，而机场管理机构又缺乏行政管理权和执法权，只能做一些劝说和维护工作，作用非常有限。

　　基于此，大部分地方机场管理法规赋予了机场管理机构行政管理权和执法权。受到委托的机场管理机构，可对在机场公共区发生的扰乱公共秩序、破坏机场环境的违法行为实施行政处罚。

　　此外，目前出台的地方机场管理法规无一例外地将机场应急保障纳入地方政府应急保障系统。这不仅能够增强大面积航班延误、消防、医疗救援等突发事件的妥善处置能力，而且有助于机场提高服务质量，提升服务窗口的良好形象。

　　落地生根

　　如今，地方机场管理法规已遍地开花，在实践中也收到了较好的效果。但要真正落地，充分发挥作用，还有很长的路要走。

　　“机场管理机构接下来要做的，就是进一步落实地方机场管理法规，将其细化为机场管理的具体办法。”欧阳杰说。

　　记者在调查中发现，一些机场已有实践先例。2010年，国内首个省级地方机场管理法规正式实施后，湖南机场集团加强了与地方政府的沟通与配合，积极推动地方政府出台配套的规范性文件，《永州零陵机场保护管理办法》就是其中之一。该办法实施后，永州机场附近计划新建小区，因影响机场电磁环境被湖南机场集团否决而停建。

　　建立机场管理方面的沟通协调机构，负责研究和协调解决机场管理中的重大问题，是保证地方机场立法落地的一个有效途径。对于北京市的机场管理联席会议模式、上海市的空港管理委员会模式等，欧阳杰认为，“都是很好的探索，值得更多省（区、市）借鉴。”

　　此外，让更多的人了解法规、遵守法规，是地方机场管理法规赋予机场管理机构的责任。据了解，江西机场集团曾联合江西交通广播台推出直播访谈节目，向大众宣传净空、电磁保护等方面的知识，收到了不错的效果。用江西省机场集团总经理万林的话说，这不仅促使地方政府更加关心和支持机场的发展，让民航拉动经济社会发展的效率更高，还促使地方政府关注机场的规划、建设、安全管理工作，推动机场公益性职能复位。

　　为机场“减负”，也在地方机场管理立法后成为可能。记者在采访中了解到，除航空主业外，机场的商业、餐饮等延伸服务以及公安、消防、反恐等公益性职能，其实都超出了机场管理机构的管理范围。

　　邹建军认为：“地方机场管理立法加大了机场的社会职能向地方政府转移的可能性。”把应由地方政府承担的职能移出，对专业功能实行市场外包，将有利于机场由经营型向管理型转变，提高运营管理水平。

　　党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的战略部署。而地方机场管理立法，运用法治思维和法治方式，依法深化改革，顺应了这一潮流，必将在推动机场安全运营、服务地方经济社会发展等方面产生广泛而深远的影响。