编者按：

　　近日财政部下发全面清理整顿财政专户的通知。通知明确，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在两年内逐步取消。就此，本报记者邀请财政部科研所有关专家进行解读。

　　嘉宾：财政部科研所博士、副研究员陈龙

　　主持人：本报记者杨光

　　中国财经报：近日财政部下发规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知，这是继10月8日国务院发布深化预算管理制度改革的决定之后的一项全面清理整顿财政专户的行动。备受社会各界关注。请您介绍一下政策内容，何为财政专户，它与国库的区别在哪里？其资金来源如何？

　　陈龙：财政专户是指财政部门为履行财政管理职能，在银行业金融机构开设用于管理核算特定资金的银行结算账户。特定资金主要是指社会保险基金、国际金融组织和外国政府贷款赠款、偿债准备金、待缴国库单一账户的非税收入、教育收费、彩票发行机构和销售机构业务费、代管预算单位资金等。在我国，中央和地方均设有财政专户。由于大量资金以各种形式存放在财政专户内，并由商业银行代理，这有别于人民银行经理的国库，因而财政专户又常被社会上称之为“第二国库”。

　　财政专户的资金主要来源于征收取得、同级国库拨付、上级财政部门调拨以及国外捐赠等。实际上，财政专户属于我国国库单一账户体系的重要组成部分，它与国库单一账户之间存在资金划拨关系。例如，非税收入在上缴国库之前，一般先缴入非税收入收缴财政专户，待完成信息匹配并确认收入后，再上缴国库。对于一部分专项支出的资金，为保证专款专用，一般也是由国库单一账户划拨至相关的财政专户。

　　中国财经报：财政专户在财政运行过程中起着重要的作用，但是最近听闻一些县竟然出现几十个财政专户，你如何看待这一现象？为何会出现财政专户过多过滥现象？

　　陈龙：财政专户是我国财政管理体制改革的产物，它随着预算外资金迅速膨胀而产生。自1980年我国实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制之后，预算外资金的数量增长较快，为了加强对其管理，财政部于1988年实施了财政专户管理办法，即：计划管理、财政审批、专户储存、银行监督。随着收支两条改革和各种专项基金的设立，财政专户发展迅速。2001年我国实行国库集中收付改革，允许开设财政专户以满足预算外资金的收支管理需要。从实践中可以看出，财政专户对于强化财政资金管理，特别是预算外资金管理，确保专款专用，避免资金被挤占、挪用，以及方便相关财政资金的收缴和核算、弥补国库单一账户操作技术上的不足等诸多方面发挥了积极作用。由于减少了财政收入拨付环节，加快资金到位。此前一笔资金从中央国库到县级库需要花2到3天，改革后只要几分钟就能做到，大幅减少了资金在途时间，也减少了中间截留挪用概率。但是你提到的这一现象在一些地方也确实存在。例如，一些地区没有遵守国家有关规定，过多开设财政专户。《财政专户管理办法》明确规定，省级和地（市）级开设社会保险基金财政专户原则上不超过5个，县（区）级开设社会保险基金财政专户原则上不超过3个，在同一家银行只允许开设1个社会保险基金财政专户；在同一家银行只允许开设1个非税收入财政专户；其他性质相同或相似的资金原则上应在1个财政专户中分账核算。之所以出现这些问题，一方面是由于应对资金管理业务增加的现实需要，特别是随着专项资金的增多，为保证专款专用，需要开设相应的专户。这种强调专款专用，而忽视预算统一性和相关制度建设的做法，为监管埋下了隐患。另一方面，一些地区、部门和个人受私利的驱使，利用监管制度缺陷和漏洞，从事不规范，甚至是违法违规操作，从而引发财政专户的种种问题。违规开设、支出不规范以及监管不到位等问题，影响了预算执行和管理效率。近年来，为加强财政专户管理，财政部门采取了一系列措施，清理整顿财政专户，虽然取得了较大成效，但一些问题仍未得到根本解决。

　　中国财经报：财政部新闻发言人曾经表示，目前所有收入纳入预算管理，国库集中了税收收入、非税收入、基金收入和央企红利上缴收入，而非税收入等部分收入则通过中央财政汇缴专户（即财政专户）等过渡账户最终到国库。这实际上也给出了明确信号，即所有收入纳入预算管理，非税收入将不复存在，其相应的账户也应做相应的调整。

　　陈龙：是这样。

　　中国财经报：那新的预算法对此有何规定？

　　陈龙：新预算法继续保留中央国库由央行经理，并对财政专户进行限制。第五十七条增加规定，只有法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。第六十一条增加规定，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。第五十九条补充规定，各级政府应当按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。第六十条增加规定，已经缴入国库的资金，依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退付的，各级政府财政部门或者其授权的机构应当及时办理退付。按照规定应当由财政支出安排的事项，不得用退库处理。

　　中国财经报：有媒体报道，超收收入导致财政专户和国库现金余额过大，从而导致资金使用效率低，对此你怎么看？

　　陈龙：避免超收过多需要提高预算收入编制的科学性，尽可能细化到具体的季度和月份，规范超收收入的使用，建立跨年度预算平衡机制，减少因超收等带来的管理压力。建立三年滚动预算，加强对项目预算资金支出的管理，细化支出内容和进度编制。完善现金流预测和控制机制，提高预测的精确度，并选择安全、高效的财政资金收益模式。只有这样才能避免过多的的资金滞留在财政账户中。

　　中国财经报：你对治理财政专户有什么思路与建议？

　　陈龙：《关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》及《关于深化预算管理制度改革的决定》明确规定：“全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。”因此，治理财政专户绝非一概取消了之，应该坚持分类、统一原则。所谓分类是指将财政专户按性质划分类别，有针对性的采取管理措施，而不能将其一棍子打死。所谓统一是指财政专户管理应该统一到预算法的精神中来，与国库单一账户管理相衔接，统一预算执行和管理，提高预算执行效率。按照分类、统一原则，首先要清理整顿财政专户。对于同一性质或相似性质的专户，进行清理归并，将相关资金纳入一个账户管理；对于应形势发展而没有存在必要的专户，应尽快取消；对于违规设立的专户，应该坚决予以查处，维护财经法纪。同时，加强开户行管理，严禁多头开户。其次，优化管理流程。力求在收缴环节直达国库单一账户，避免财政专户滞留、隐藏和瞒报财政收入，防止各种违规操作。