编者按：截至今年8月底，沂南全县522个村庄完成土地承包经营权确权登记颁证，宣告经过两年多努力，沂南成为全国率先全面完成该项工作的县份。开展土地颁证是一项对农村具有根本、深刻、长久影响的改革举措，是一项复杂、艰巨的系统工程。从这个意义上说，沂南的实践探索值得参考、借鉴。

　　本报记者 于洪光 吕兵兵

　　今年8月底的一天，山东省沂南县大庄镇后交良村党支部书记李恩俭长舒一口气：“忙活了大半年，这证终于发给大伙儿了。咱村本来就是全县最后一批颁证推进村。”

　　后交良村3月30日启动了土地颁证工作后，用时150天完成，成为了沂南最后一个完成颁证的村庄。村民任秀美将手里的《农村土地承包经营权证》向记者展示，鲜红的印章鲜明地宣示着她的“主权”：“镇上和村里办得好，俺全程都参与了，咱家承包地量得很清楚，咱没意见，很满意。而且，俺都打听了，有了这个证，流转就规矩了，还能入股、抵押贷款。”

　　沂南县委书记刘淑秀说：“这项工作，是关系‘三农’发展的基础工作，是关乎农民‘命根子’的工作。抓好抓实这项工作，才能为今后‘三农’发展驶入顺车道、快车道提供根本保障。基于这样的认识，3年来，沂南把土地颁证作为全县‘一号工作’，按照‘逐级试点、稳步推开’的思路，明确实施原则、程序、措施、办法等，全县动员为农民颁了一个公平证、准确证。”

　　深刻认识颁证意义，是推进前提

　　土地颁证的重要性和意义，山东省副省长赵润田曾这样评价：“这是一项对农村具有根本、深刻、长久影响的改革举措，是稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大举措，是保障农民利益和农村稳定的基础性工作。”

　　辛集镇荣民村党支部书记宁得顺说得实在：“土地是农民的‘命根子’，有了这个证，图上清清楚楚地标明哪块儿地是我的，盖着政府鲜红大印，咱心里才能踏实了。谁敢不经过咱农民同意就动它，咱就敢跟谁打官司。”

　　土地颁证的复杂性和艰巨性在哪里？数据是最好的说明。沂南有522个涉农村庄，乡村总户数21.2万户，土地承包面积88.6万亩，地处沂蒙山腹地，地块零散，户均地块达12块；从第一轮承包、二轮延包到现在已有30多年，承包地面积不实、四至不清、证地不符等问题普遍存在；近年来农村人口转移加快，土地承包新情况不断出现，复杂问题层出不穷。而且，沂南近年来的农村信访案件中，80%涉及土地问题，颁证过程中一旦处理不好，极易引发新的不稳定因素。

　　刘淑秀说：“2012年5月，沂南被确定为山东省农村土地承包经营权确权登记颁证试点县，这项工作推到了前台。深刻认识颁证意义，是推进前提。

　　只有全县上下统一认识，形成合力，才能在稳步推进的同时，切实保障农民权益。”

　　县农工办主任袁俊波介绍，自2012年以来，沂南每次综合性会议和土地颁证专项会议，都会强调做好土地颁证是全县首要工作；每年的《政府工作报告》和相关文件，都在颁证意义方面浓墨重彩；开展了5.6万人次专题培训班，形成了全县上下重视土地颁证的推进合力。

　　坚持“两个原则”，做到应确尽确

　　沂南能够做好颁证工作，关键是坚持了“两个原则”。

　　第一个原则是把维护好农民权益摆在核心位置。特别是对随着测绘精度提高多测量出的土地，以及农民通过开荒或整理废弃地形成的土地，尽可能地确权给农户，坚决防止以壮大集体经济的名义把土地向村委会集中，特别要坚决纠正以二轮承包合同（台账）面积进行确权登记的错误做法。

　　第二个原则是在依靠法律和政策的基础上，实事求是地解决复杂问题。对出现的问题，有法律政策依据的，就按法律政策办；没法律政策依据的，就交给农民，通过“村民议决”的方式商议决定；还有些说不清楚的，但是分歧较大、影响稳定的，就搁置争议，等政策明确后再处理。

　　刘淑秀认为：“这两个原则，既明确了土地颁证的纲领和方向，又最大限度保障了问题以正确的方式解决，避免了留下隐患，确保了顺利推进，是沂南经验的要义所在。”

　　土地颁证的任务，是实现承包面积、承包合同、登记簿、证书“四相符”；实现承包地分配、边界测绘登记、合同签订、证书发放“四到户”。对此，沂南对土地承包法、物权法、土地管理法、村民委员会组织法等法律法规，以及2008年以来中央和省里文件涉及土地颁证的政策规定，进行系统梳理，于2012年5月出台了《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》。

　　《意见》明确，土地颁证是对农民承包土地的占有权、使用权、经营权等进行确权登记颁证，要坚持以承包合同或原经营权证书为基础，做到“三不变、一严禁”，即原有承包关系不变、承包地块不变、承包合同起止年限不变，严禁调整和收回农户承包地。

　　强化“三项保障”，抓好“三次公示”

　　县委副书记张云超介绍说：“原计划今年底全面完成土地颁证，好在全县上下同心协力、工作人员业务熟练、农民主动接受改革，提前4个月就完成了。”

　　据了解，沂南2012年开展试点后，在辛集镇推进了整建制推进试点。2013年3月，山东省委、省政府在此召开了全省土地颁证工作座谈会，学习沂南经验。很快，沂南总结运用试点经验，于2013年7月启动第一轮扩面推进工作，共186个村庄；2013年10月，启动第二轮扩面，共246个村庄；2014年3月，启动第三轮扩面，推进剩余的64个村庄。

　　“第一轮扩面，原计划用时8个月，结果200天完成；第二轮扩面，原计划用时7个月，结果180天完成；第三轮扩面，原计划用时6个月，结果150天完成。可以看出，从审慎试点到三次扩面越推越快、越推越顺。这其中，落实经费保障、工作人员业务熟练、强化督查考核‘三项保障’发挥了作用。”张云超说。

　　为保障农民知情权、保证颁证公平，沂南县实施了“三次公示”。

　　一榜公示的是农户承包地原始信息调查结果，根据的是二轮延包时保留的地籍台账；二榜公示的是“图解+实测”形成的地籍草图；三榜公示的是承包地面积、四至、空间位置地籍图。

　　对此，沂南制定了“多余事项一个不要，必要环节一个不省，核实签字一项不错，公示项目一个不缺”的“四不”原则，把改革全过程展现在群众面前，接受群众监督。

　　青驼镇党委书记王涛告诉记者，镇上将“三次公示”发展成了“三步指图、四方确认”工作法。三步指图：第一步是农户自报，填写《家庭承包土地摸底调查表》；第二步是农户看图指认地块，绘制《基础工作底图》；第三步是将家庭承包共有人情况形成电子信息。四方确认：村组工作人员与农户、乡邻、村干部携带《基础工作底图》等资料，现场确认每个地块的位置、面积和四至。

　　“航拍+图解+实测”法，确保颁一个“准确证”

　　副县长刘金光介绍，“航拍+图解+实测”，是沂南采取的土地颁证测绘方法。“航拍”，是采用小型无人机对地面进行连续摄像取片，绘制比例尺不低于1∶2000的地貌原图；“图解”，是指由测绘公司在影像上进行量测和解译，并与国土“二调”图进行对比核准，根据地埂地垄等信息绘成地籍草图；个别不准确或农户有疑义的地，再采取“实测”的方法进行确认。

　　“这种方法，最大限度保障了测绘的清晰和准确，保障了农民的权益在图上得以公正地体现。”刘金光说。

　　保障测绘准确，为农民颁一个“准确证”，沂南除运用科学的测绘方法外，还要抓住两个关键环节。

　　一是调查摸底细致扎实。“调查摸底是否扎实，将直接影响到后续工作的推进。在工作中坚持做到时间服从质量，哪怕推进慢一些，也要把底子摸清、摸实、摸透，把调查摸底这项基础工作做细、做扎实。”县农业局局长庄乾德说。

　　二是测绘过程扎实严谨。沂南制订了严格的调查技术方案，通过公开招投标，选聘了5家专业的测绘公司，开展实地勘测工作，做到测量数据规范、准确、权威，成为“铁档案”。

　　率先完成率先受益，“三大效应”开始显现

　　在沂南，一场以确权登记颁证为核心，辅以交易、融资等配套措施的农村产权制度改革正在铺开。

　　和平村有116户353口人，土地面积1234.32亩。2012年10月，和平村作为沂南二轮试点村开始推进，于2013年5月完成了颁证任务。颁证后，村民按照一分地一股的标准加入合作社，流转土地300亩建成了润泽现代农业示范园，每亩年保底收益1000元，年底根据合作社收益再参与分红。到今年2月，共投资400多万元，建成冬暖式大棚35个，大拱棚4个，水电路配套齐全，年可生产蔬菜350万斤，已实现销售收入1050万元。

　　“这是土地颁证后最直接的效应。”袁俊波说。今年3月，沂南出台了《全面深化农村产权制度改革推进农业经营方式创新的实施意见》，建成了“乡镇收集、中心交易、管理规范、流转顺畅”的现代农村综合产权交易管理服务体系，成立了1个县级综合交易中心和16个乡镇综合交易中心，为推进农村资源资产化、农村资产资本化打下了基础。目前，已有15宗规模化流转土地交易，总面积3680亩，其中涉及土地股份合作的6宗，土地股份合作面积1256亩。

　　产权抵押是第二大效应。去年2月，沂南出台了《农村土地承包经营权抵押贷款管理办法》，建立了一套助推发展、程序简洁、风险可控、运行高效的农村产权抵押融资机制，拓宽了农民发家致富的融资渠道，全县已累计完成产权抵押贷款6341万元。

　　第三大效应，是农民放心进城和资本放心下乡的互动发展。

　　在双堠镇尚店村，临沂昊泉科技公司利用从农民手里流转来的75亩土地，建设了农业园区。村里和企业签了协议，企业年收益的10%将返还到村里，其中一半将直接分配给农户，一半由村集体支配作为集体发展基金。

　　村民魏长青有3.7亩地流转给了公司，又进入公司工作，因为公司“优先录用流转土地农户”。另一位村民张桂东则继续外出打工：“权证在咱手里，啥都不用担心，咱只管放心出去挣钱。”