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颁铁证赋实权的“县级样本”

  • 发布时间:2014-11-21 04:31:23  来源:农民日报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  编者按:截至今年8月底,沂南全县522个村庄完成土地承包经营权确权登记颁证,宣告经过两年多努力,沂南成为全国率先全面完成该项工作的县份。开展土地颁证是一项对农村具有根本、深刻、长久影响的改革举措,是一项复杂、艰巨的系统工程。从这个意义上说,沂南的实践探索值得参考、借鉴。

  本报记者 于洪光 吕兵兵

  今年8月底的一天,山东省沂南县大庄镇后交良村党支部书记李恩俭长舒一口气:“忙活了大半年,这证终于发给大伙儿了。咱村本来就是全县最后一批颁证推进村。”

  后交良村3月30日启动了土地颁证工作后,用时150天完成,成为了沂南最后一个完成颁证的村庄。村民任秀美将手里的《农村土地承包经营权证》向记者展示,鲜红的印章鲜明地宣示着她的“主权”:“镇上和村里办得好,俺全程都参与了,咱家承包地量得很清楚,咱没意见,很满意。而且,俺都打听了,有了这个证,流转就规矩了,还能入股、抵押贷款。”

  沂南县委书记刘淑秀说:“这项工作,是关系‘三农’发展的基础工作,是关乎农民‘命根子’的工作。抓好抓实这项工作,才能为今后‘三农’发展驶入顺车道、快车道提供根本保障。基于这样的认识,3年来,沂南把土地颁证作为全县‘一号工作’,按照‘逐级试点、稳步推开’的思路,明确实施原则、程序、措施、办法等,全县动员为农民颁了一个公平证、准确证。”

  深刻认识颁证意义,是推进前提

  土地颁证的重要性和意义,山东省副省长赵润田曾这样评价:“这是一项对农村具有根本、深刻、长久影响的改革举措,是稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大举措,是保障农民利益和农村稳定的基础性工作。”

  辛集镇荣民村党支部书记宁得顺说得实在:“土地是农民的‘命根子’,有了这个证,图上清清楚楚地标明哪块儿地是我的,盖着政府鲜红大印,咱心里才能踏实了。谁敢不经过咱农民同意就动它,咱就敢跟谁打官司。”

  土地颁证的复杂性和艰巨性在哪里?数据是最好的说明。沂南有522个涉农村庄,乡村总户数21.2万户,土地承包面积88.6万亩,地处沂蒙山腹地,地块零散,户均地块达12块;从第一轮承包、二轮延包到现在已有30多年,承包地面积不实、四至不清、证地不符等问题普遍存在;近年来农村人口转移加快,土地承包新情况不断出现,复杂问题层出不穷。而且,沂南近年来的农村信访案件中,80%涉及土地问题,颁证过程中一旦处理不好,极易引发新的不稳定因素。

  刘淑秀说:“2012年5月,沂南被确定为山东省农村土地承包经营权确权登记颁证试点县,这项工作推到了前台。深刻认识颁证意义,是推进前提。

  只有全县上下统一认识,形成合力,才能在稳步推进的同时,切实保障农民权益。”

  县农工办主任袁俊波介绍,自2012年以来,沂南每次综合性会议和土地颁证专项会议,都会强调做好土地颁证是全县首要工作;每年的《政府工作报告》和相关文件,都在颁证意义方面浓墨重彩;开展了5.6万人次专题培训班,形成了全县上下重视土地颁证的推进合力。

  坚持“两个原则”,做到应确尽确

  沂南能够做好颁证工作,关键是坚持了“两个原则”。

  第一个原则是把维护好农民权益摆在核心位置。特别是对随着测绘精度提高多测量出的土地,以及农民通过开荒或整理废弃地形成的土地,尽可能地确权给农户,坚决防止以壮大集体经济的名义把土地向村委会集中,特别要坚决纠正以二轮承包合同(台账)面积进行确权登记的错误做法。

  第二个原则是在依靠法律和政策的基础上,实事求是地解决复杂问题。对出现的问题,有法律政策依据的,就按法律政策办;没法律政策依据的,就交给农民,通过“村民议决”的方式商议决定;还有些说不清楚的,但是分歧较大、影响稳定的,就搁置争议,等政策明确后再处理。

  刘淑秀认为:“这两个原则,既明确了土地颁证的纲领和方向,又最大限度保障了问题以正确的方式解决,避免了留下隐患,确保了顺利推进,是沂南经验的要义所在。”

  土地颁证的任务,是实现承包面积、承包合同、登记簿、证书“四相符”;实现承包地分配、边界测绘登记、合同签订、证书发放“四到户”。对此,沂南对土地承包法、物权法、土地管理法、村民委员会组织法等法律法规,以及2008年以来中央和省里文件涉及土地颁证的政策规定,进行系统梳理,于2012年5月出台了《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》。

  《意见》明确,土地颁证是对农民承包土地的占有权、使用权、经营权等进行确权登记颁证,要坚持以承包合同或原经营权证书为基础,做到“三不变、一严禁”,即原有承包关系不变、承包地块不变、承包合同起止年限不变,严禁调整和收回农户承包地。

  强化“三项保障”,抓好“三次公示”

  县委副书记张云超介绍说:“原计划今年底全面完成土地颁证,好在全县上下同心协力、工作人员业务熟练、农民主动接受改革,提前4个月就完成了。”

  据了解,沂南2012年开展试点后,在辛集镇推进了整建制推进试点。2013年3月,山东省委、省政府在此召开了全省土地颁证工作座谈会,学习沂南经验。很快,沂南总结运用试点经验,于2013年7月启动第一轮扩面推进工作,共186个村庄;2013年10月,启动第二轮扩面,共246个村庄;2014年3月,启动第三轮扩面,推进剩余的64个村庄。

  “第一轮扩面,原计划用时8个月,结果200天完成;第二轮扩面,原计划用时7个月,结果180天完成;第三轮扩面,原计划用时6个月,结果150天完成。可以看出,从审慎试点到三次扩面越推越快、越推越顺。这其中,落实经费保障、工作人员业务熟练、强化督查考核‘三项保障’发挥了作用。”张云超说。

  为保障农民知情权、保证颁证公平,沂南县实施了“三次公示”。

  一榜公示的是农户承包地原始信息调查结果,根据的是二轮延包时保留的地籍台账;二榜公示的是“图解+实测”形成的地籍草图;三榜公示的是承包地面积、四至、空间位置地籍图。

  对此,沂南制定了“多余事项一个不要,必要环节一个不省,核实签字一项不错,公示项目一个不缺”的“四不”原则,把改革全过程展现在群众面前,接受群众监督。

  青驼镇党委书记王涛告诉记者,镇上将“三次公示”发展成了“三步指图、四方确认”工作法。三步指图:第一步是农户自报,填写《家庭承包土地摸底调查表》;第二步是农户看图指认地块,绘制《基础工作底图》;第三步是将家庭承包共有人情况形成电子信息。四方确认:村组工作人员与农户、乡邻、村干部携带《基础工作底图》等资料,现场确认每个地块的位置、面积和四至。

  “航拍+图解+实测”法,确保颁一个“准确证”

  副县长刘金光介绍,“航拍+图解+实测”,是沂南采取的土地颁证测绘方法。“航拍”,是采用小型无人机对地面进行连续摄像取片,绘制比例尺不低于1∶2000的地貌原图;“图解”,是指由测绘公司在影像上进行量测和解译,并与国土“二调”图进行对比核准,根据地埂地垄等信息绘成地籍草图;个别不准确或农户有疑义的地,再采取“实测”的方法进行确认。

  “这种方法,最大限度保障了测绘的清晰和准确,保障了农民的权益在图上得以公正地体现。”刘金光说。

  保障测绘准确,为农民颁一个“准确证”,沂南除运用科学的测绘方法外,还要抓住两个关键环节。

  一是调查摸底细致扎实。“调查摸底是否扎实,将直接影响到后续工作的推进。在工作中坚持做到时间服从质量,哪怕推进慢一些,也要把底子摸清、摸实、摸透,把调查摸底这项基础工作做细、做扎实。”县农业局局长庄乾德说。

  二是测绘过程扎实严谨。沂南制订了严格的调查技术方案,通过公开招投标,选聘了5家专业的测绘公司,开展实地勘测工作,做到测量数据规范、准确、权威,成为“铁档案”。

  率先完成率先受益,“三大效应”开始显现

  在沂南,一场以确权登记颁证为核心,辅以交易、融资等配套措施的农村产权制度改革正在铺开。

  和平村有116户353口人,土地面积1234.32亩。2012年10月,和平村作为沂南二轮试点村开始推进,于2013年5月完成了颁证任务。颁证后,村民按照一分地一股的标准加入合作社,流转土地300亩建成了润泽现代农业示范园,每亩年保底收益1000元,年底根据合作社收益再参与分红。到今年2月,共投资400多万元,建成冬暖式大棚35个,大拱棚4个,水电路配套齐全,年可生产蔬菜350万斤,已实现销售收入1050万元。

  “这是土地颁证后最直接的效应。”袁俊波说。今年3月,沂南出台了《全面深化农村产权制度改革推进农业经营方式创新的实施意见》,建成了“乡镇收集、中心交易、管理规范、流转顺畅”的现代农村综合产权交易管理服务体系,成立了1个县级综合交易中心和16个乡镇综合交易中心,为推进农村资源资产化、农村资产资本化打下了基础。目前,已有15宗规模化流转土地交易,总面积3680亩,其中涉及土地股份合作的6宗,土地股份合作面积1256亩。

  产权抵押是第二大效应。去年2月,沂南出台了《农村土地承包经营权抵押贷款管理办法》,建立了一套助推发展、程序简洁、风险可控、运行高效的农村产权抵押融资机制,拓宽了农民发家致富的融资渠道,全县已累计完成产权抵押贷款6341万元。

  第三大效应,是农民放心进城和资本放心下乡的互动发展。

  在双堠镇尚店村,临沂昊泉科技公司利用从农民手里流转来的75亩土地,建设了农业园区。村里和企业签了协议,企业年收益的10%将返还到村里,其中一半将直接分配给农户,一半由村集体支配作为集体发展基金。

  村民魏长青有3.7亩地流转给了公司,又进入公司工作,因为公司“优先录用流转土地农户”。另一位村民张桂东则继续外出打工:“权证在咱手里,啥都不用担心,咱只管放心出去挣钱。”

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