□本报记者 程婕

　　1951年5月22日，民航广州管理处派C-46型飞机执行广州市防治蚊蝇危害任务，这历时3小时46分钟的飞行拉开了新中国通用航空的序幕。

　　作为中国民航的“两翼”之一，通用航空和运输航空一样，是其65年发展历程中不可或缺的组成部分。它涉及的领域包罗万象，简单地说，除了我们乘坐的民航班机和公共货运航空之外，其余的民用航空统称为“通用航空”，它也是一个国家航空产业的基础。

　　近几十年来，中国的运输航空几乎是伴随着社会经济一起飞速发展起来的；而与之相反的，通用航空却经历了漫长而曲折的发展历程。由于基础差、底子薄，在过去很长的一段时间里，中国的通用航空度过了最为艰难的一段时光。

　　然而，作为中国尚未放开发展的、总量达万亿元的巨大产业，近年来，随着通用航空对社会经济发展的拉动作用开始逐步被各界认知，加快其发展的呼声也越来越高。自2010年起，在强烈的市场需求和持续的政策红利的支持下，各路力量蓄势待发，中国通用航空的面貌开始发生巨大的变化，在沉寂多年之后，终于要迈向它的黄金时代了。

　　发展热度：持续升温

　　回顾它的历史，通用航空曾经在新中国成立后有过短暂的快速增长期，接着又在“文革”期间陷入停滞。随着改革开放和民航政企分开，通用航空再度经历了一次潮起潮落。就在以大飞机为主的运输航空快速发展的同时，通用航空开始逐步萎缩。

　　直至2008年汶川地震，通用航空才真正开始走入大众的视野。那次规模空前的直升机大集结在航空应急救援工作中发挥了巨大的作用，社会各界对通用航空的重视提升到了一个前所未有的高度，客观上也成为了中国通用航空发展的契机。

　　然而，作为通用航空器主要的飞行区域，低空空域的限制已经成为了制约中国通用航空发展的重要原因。2010年10月，在国务院、中央军委颁布的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（以下简称《意见》）中，首次明确了深化低空空域管理改革的总体目标、阶段步骤和主要任务，这成为了迄今为止最为强劲的发展通用航空的政策信号。这意味着，中国通用航空产业的发展开始进入了一个全新的阶段。

　　几年来，各级政府高度重视，社会资本积极进入，中国通用航空产业的规模快速扩大，服务领域不断拓展，社会关注度持续提高，“通航热”迅速席卷全国。

　　2004年，全国通用航空飞行作业时间总量只有15.05万小时，2013年则达到了52.98万小时，运营企业数量也由2004年的53家增至2013年的189家。此外，2013年，中国在册通用航空器总量为1654架，较10年前的数量增幅超过了200%。在这一年中，全球有近15%的飞机被卖到了中国。但相比美国共有23万架航空器，中国通用航空的市场空间仍十分巨大。

　　与此同时，通用航空已经成为各地转变发展方式、发展新型高科技产业的一个重要抓手，地方政府将在通用航空的发展中成为最主要的受益者和最重要的推动者。几年来，各级政府纷纷出台政策措施，布局通用航空产业，鼓励通用航空企业发展。

　　产业布局：日趋优化

　　截至2013年底，全国已经有28个省（区、市）的116个县级及县级以上城市在规划、建设或者声称要建设通用航空产业园区和产业基地。

　　其中一些航空产业基础雄厚的省（区、市）及产业园区将目光投向了通用航空价值链条的最前端——制造业。事实上，就在国外制造业主力开始布局中国之时，中国本土的通用飞机制造业已经初具规模。位于广东珠海的中航工业通飞拥有自主知识产权的领世AG300公务机首飞成功，中航工业昌飞生产的AC313也填补了中国大型民用直升机的空白，石家庄飞机工业有限公司的小鹰500飞机也在2002年正式投产。

　　作为产业规划建设较早的地区，陕西和广东通用航空的发展一直走在各省（区、市）的前列。早在2007年4月，陕西西安的蒲城通用航空产业园便成为我国首个通用航空产业试点园区。而作为新中国通用航空的发源地，广东珠海也于2008年正式成立了占地99平方公里的珠海航空产业园，以中航工业通飞为龙头的包括通用飞机制造、私人飞机运营保障、飞行培训、维修等业务在内的通用航空产业链已清晰可见。

　　除了在产业链的上下游走得更远之外，在运营业务方面，中国通用航空产业也呈现出了多元发展的局面，在继续过去传统的作业飞行的基础上，很多传统的运营企业开始探索转型，开展了多项新兴业务，如公务航空、空中旅游、私照培训、医疗救援、娱乐飞行等。这些以“人”为中心的新业务逐渐成为运营企业获得利润的新增长点。

　　基础环境：逐步完善

　　一个行业的发展，就像一株植物无法生存在干涸的土地上一样，健康的生态系统和完善的基础环境至关重要。对于通用航空来说，空域、机场、专业人员、配套设施都是其赖以发展的重要条件。

　　自2010年《意见》颁布以来，全国分区开展试点工作，各部委相继出台了各类配套政策，从空域规划、基础设施建设、产业布局、财政补贴等多方面予以扶持。

　　低空空域开放是通用航空规模化发展的基础，几年来相关的改革正在稳步推进。除了标志性的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》外，2013年下发的《通用航空飞行任务审批管理规定》对通用航空飞行任务审批主管部门、时限等根本问题作出规定，促使通用航空管理更加灵活、高效。

　　目前，我国约有400座通用航空机场和临时起降点，显著低于国际平均水平，无法有效串联形成网络。而通用机场建设审批程序复杂、时间长正是制约通用机场建设的瓶颈问题之一。10月8日召开的国务院常务会议作出决定：向地方政府全部或部分下放通用机场、非跨境跨省电网等23类项目核准权限。这是政府部门持续推进简政放权的重要体现，对于通用航空的发展来说是重大利好。

　　此外，尽管专业人员的培养以及相关配套设施的建设仍与需求存在较大差距，但随着时间的积累，我国具有商照整体课程培训资质的境内141部飞行学校已有12所，其训练容量合计达到了2380人。与此同时，在FBO、FSS建设以及航油供给等基础保障方面，中国通用航空也取得了长足的进步。

　　一个产业在发展初期的阵痛不可避免，但中国通用航空的从业者们深知，只要踏实走好脚下的每一步，不远处就是属于他们的黄金时代。

　　专家

　　点睛

　　站在历史新起点的中国通用航空

　　□高远洋

　　新中国成立65年来，民航业的发展可谓翻天覆地。从1951年使用C-46型飞机执行广州市防治蚊蝇危害的飞行任务算起，中国的通用航空也已走过了63个春秋。所以，中国的通用航空刚起步这一说法并不准确。应该说，由于种种原因，中国的通用航空在很长一段时间内徘徊不前；而与之相对的是，随着我国社会经济的快速发展，我国已产生了发展通用航空的巨大需求。随着我国低空空域的开放，通用航空将迎来迅猛发展，而我们正站在这一历史新起点上。

　　对于中国通用航空未来的巨大发展空间，业界人士并没有分歧。一个不争的事实是，我国已经成为全球通用航空最为重要的新兴市场，在全球通用航空市场急剧萎缩的背景下，中国通用航空市场却保持持续增长。然而，还需要知道的一个事实是，2013年在我国通用飞机数量增长率达到24%的同时，飞行小时数的增长率却仅为8%。这说明购买了很多新飞机，却没派上用场，究其原因还是受制于空域管制、机场稀少、飞行员短缺的影响，其结果是导致一些通用航空企业举步维艰。有人说这是黎明前的黑夜，是美丽蝴蝶蜕变前的阵痛，面临的挑战和困难的确出乎许多人，尤其是新加入者的预料。个中的甜酸苦辣，谁尝谁知道。而一哄而起的通用航空产业园、被媒体热炒的“通航小镇”，以及动辄就要投资数亿元、年造百余架飞机的神话，让人云山雾罩、雾里看花。

　　关于发展阶段。要正确认识中国通航目前正处于产业大发展前的准备期，参与各方正忙于作准备：国家相关部门忙着出台政策，地方政府忙着制定产业规划、建设机场，通航企业和投资人忙着制定业务发展规划、购买飞机、拓展业务。对通航企业而言，这是“寒冬腊月”，其集体表现是业务量普遍不足，通航企业普遍亏损。正是因为这样一个情况，国家才给予了通用航空企业在其他行业少见的国家财政直接补贴。而从投资角度看，目前的确还未到大规模投资阶段，所以动辄就说要投资多少亿元搞通航的要么只是神话，要么就是在盲目烧钱。

　　关于通用航空产业园。谈到通航产业园，笔者的一贯观点是，通用航空产业“园区化”发展或许是中国特色，但不要走入误区。通用航空产业园未必一定是工业园，第二、第三产业融合，甚至以运营、服务为主或许是众多通航产业园未来的发展方向。多建通航机场是有利的，但切忌盲目建设通航产业园，只要有机场，即使不建通航产业园也能促进通用航空产业发展。

　　关于通航小镇。现在正被媒体热炒的“通航小镇”，其概念源于国外的“Air Park”或“Aviation Community”，是建设有机场、有自由飞行环境、航空文化氛围浓厚的独特的社区，所以笔者更主张称它为“通航社区”。在我国建设这样一些通航社区，是飞行爱好者以及通航“达人”最大的福利，且有利于培养航空文化，有利于推动行业发展。但要避免因“通航小镇”之名掀起一轮“造城”运动。

　　无论我们采用什么样的发展模式，走什么样的发展路径，不要忘了应体现通用航空的基本属性：交通运输工具、工农林业作业工具、应急救援与社会服务手段、娱乐性大玩具。而只有飞得起来、飞得出去，且实现飞行常态化才能真正体现通用航空的这些基本属性。我们似乎走到了一道坎儿，只能靠政策破冰，靠体制改革。

　　关于政策破冰。通用航空是政策依赖性极强的行业，可目前一些事关发展大局的关键性政策仍迟迟没有出台。比如像实验类飞行器和无人机，就需要尽快出台政策将其纳入管理范畴。当然，得管活，不能一管就死。此外，还有至关重要的低空空域管理规定、低空航图等，业界期盼这些关键性的政策能尽快出台，行业确实等待了太久。

　　关于体制改革。“改革”是本届政府提出的一个执政关键词，而通用航空管理体制是最需要进行改革的。关于我国通用航空发展问题的症结已经被讨论了多次，业界人士的认识也是高度统一的，但每当要务实性地去解决问题时，就会发现哪儿都走不通，甚至部门之间互为掣肘，其根本原因就在于管理体制不顺畅。在不顺畅的管理体制框架下，也很难有好的政策出台。因此，中国通用航空的根本出路就在于改革，借十八届三中全会的改革春风，推动通用航空领域的管理体制改革，或者进行超越现有体制的顶层制度设计。

　　（作者系北京航空航天大学通用航空产业研究中心主任）

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　　促进通用航空发展政策梳理及趋势预测

　　编者：通用航空是政策依赖性极强的行业。近年来，我国出台了一系列促进通用航空发展的政策，在改善发展环境、夯实发展基础、加大培育力度等方面取得了长足的进展。在此，我们梳理了几年来相关部门在政策支持方面所做的工作和取得的成绩。

　　●初步创造从中央到地方促进通用航空发展的政策环境

　　2012年，国务院出台《关于促进民航业发展的若干意见》，明确了通用航空战略性产业、新的经济增长点地位；《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》则将通用航空制造业列为国家战略性新兴产业。同时，国家发改委、工信部、财政部、民航局等部委相继出台促进民航业发展的相关政策，各省（区、市）分别与民航局签订推进民航发展会谈纪要，将通用航空作为重点发展的内容。

　　●加快改善通用航空发展的基础环境

　　1.低空空域改革稳步推进。2010年国务院、中央军委颁布的《低空空域管理改革》为我国低空空域的开放进程制定了详细的路线图；民航局与总参谋部于2013年联合下发的《通用航空飞行任务审批管理规定》，对通用航空飞行任务审批主管部门、时限等根本问题作出规定，采用负面清单模式规定了必须审批的9种情况，理顺了军民航职责，合理界定了工作范围。民航局配合国家有关部门制定、修订了《通用航空飞行管制条例》《低空空域分类标准》等法规，开展了低空空域管理改革试点地区低空目视航图技术规范编制工作。

　　2.行业促进政策加快制定。2009年，民航局出台了《关于加快通用航空发展的措施》，提出了加快顶层设计、统筹协调、财政补贴、机场建设等建议。2010年，民航局颁布了《通用航空使用民用机场收费标准》，大幅降低了通用航空的收费标准，取消了不必要的收费环节。2012年，民航局下发了《通用航空发展专项资金管理暂行办法》，对开展通用航空作业、飞行员培训、完善基础设施建设等予以补贴支持。2013年，民航局颁布了《关于加强公务航空管理和保障工作的若干意见》，制定了加快促进公务航空发展的措施。

　　3.适用于通用航空的管理政策加快出台。2012年，民航局下发了《引进通用航空器管理暂行办法》，降低管理层级，简化审批手续。2014年，修订了《通用航空经营许可管理规定》，降低了行业准入门槛；制定了《通用机场建设规范》，明确了通用机场的建设标准和实施程序；颁布了《轻型航运动空器适航管理政策指南》，提高了服务航空器的制造能力。

　　●加快出台产业培育政策

　　2012年，民航局下发了《中国民用航空ADS-B实施规划》，拟在需求较大的通用航空活动区域优先建设和应用ADS-B。加快开展通用航空试点工作，包括东北地区政策试点、蒲城通用航空产业园区试点、呼伦贝尔地区拓宽通用航空运输服务领域试点等。

　　此外，在强化安全监管的背景下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，将成为未来政策的趋势和导向。

　　加快进行顶层设计。加快落实国务院《关于促进民航业发展的若干意见》的任务和分工，在民航局“十三五”通用航空发展研究的基础上，加快推动《通用航空产业发展规划》的出台，为我国通用航空的中长期发展提供基本导向。

　　加快推进关键资源领域政策出台。重点是积极推进与空域管理有关的政策出台，提高通用航空飞行申报和飞行计划程序的便捷性；积极推进通用机场审批权限下放；加快推动航油体系、飞行服务体系的管理改革。

　　加快推进通用航空分类管理政策出台。在现有176号令出台的基础上，根据不同类型作业特征出台分类管理政策，构建具有针对性的通用航空市场管理体系，进一步提高行业监管能力。

　　加快出台行业促进政策。重点是在现有财经政策的基础上，加快推动有利于通用航空发展的税赋政策出台，降低引进税率；加快推动通用机场投融资政策的出台，加快推动飞行服务体系建设政策出台，为通用航空发展提供有利的政策环境。

　　加快出台通用航空文化培育政策。将通用航空文化作为通用航空发展的基础，为通用航空规模化发展提供正确导向并营造文化氛围。

　　（航科院通用航空研究室主任 张兵）