监督权力运行 构筑制度防线

　　民航局发展计划司

　　自廉政风险防控工作开展以来，民航局发展计划司严格按照民航局党组的统一部署和要求，加强对权力运行过程的监督制约，全面构筑制度防线，取得了初步成效。

　　开展风险防控工作主要做法

　　（一）制订工作方案，先“清”权

　　发展计划司按照党组纪检组工作要求，制订工作方案，分阶段、分步骤全面排查审批事项，梳理非审批事项，查找职权运行的“关键点”、内部管理的“薄弱点”和问题易发的“风险点”。

　　为使廉政风险防控工作不留死角，发展计划司将业务工作与防控工作有机结合，将党的群众路线教育实践活动持续整改与风险防控工作有机结合，将审批性工作与非审批性工作有机结合，多层次、多角度逐一梳理各项工作，通过自我查找、领导检查、下级反馈、同事沟通、服务单位提意见5种方式排查廉政风险易发点。同时，结合党的群众路线教育实践活动的开展，进一步梳理管理局、监管局、运输企业等单位提出的20多项相关工作建议。

　　（二）完善管理制度，再“分”权

　　在清理职权事项的基础上，按照工作性质将管理制度分类：对于已有的管理制度，按照简政放权、深化改革的工作思路进行补充完善；对于缺失的工作制度，按照公开公正履职的原则，尽快抓紧制订；通过整理编制，陆续完善和新出台管理办法12项，新修订了《民航局关于引进民用运输飞机管理暂行办法》《民航局关于引进进口通用航空器管理暂行办法》和《民航固定资产投资管理权限和审批程序暂行办法》，新出台管理规定2项，分别是《民航局发展计划司统计处数据管理规定》和《民航行业统计数据管理和使用办法》。

　　通过制订管理办法，规范履职行为，分散权力运行，逐步实现“一项职权一套运行程序，一个风险点一套防范措施”，确保每个环节、每个风险点的管理都有章可循。

　　（三）优化工作机制，重“限”权

　　为了更好地履行职权，发展计划司努力探索建立以岗为点、以工作程序为线、以制度建设为面的廉政风险防控落实机制。

　　各处室依据工作特点，建立工作机制。价格处按照管理双审核机制，运价审批文件经过承办人拟稿，副处长、处长双审核，报分管司领导审批逐级把关。投资处固定资产投资项目补助资金计算复杂，为防止工作出错，要求处室内人员对项目补助资金测算进行交叉检查双签字后，再交由处级领导审核。统计处严格落实统计数据申请机制，确保数据统计的精确性和保密性。

　　（四）加强跟踪落实，常“督”权

　　制度建设最重要的是落实长效机制，从三个方面努力加大工作执行力度：

　　一是强化风险意识教育。结合党的群众路线教育实践活动和严明纪律教育活动，增强党员的廉洁自律意识。通过民主生活会，党员就建设廉洁型机关谈体会、提建议、作承诺。二是领导同事检查督促。在每周的司务会上，就一些重要的审批事项，主管人员报告进展情况，就存在问题说明原因。三是认真听取群众意见。树立问题意识，改进各项工作。积极听取来自各方面的工作意见建议，认真梳理汇总，对每个问题都研究改进措施。

　　风险防控工作取得的成绩

　　增强了工作主动性，提高了文件办理效率和质量。针对过去机关存在的“门难进，脸难看，事难办”的“三难”现象，发展计划司提出了“热情接待，办事要快”的要求。同时，强调解决“三难”问题的关键是要办事快，在规定的程序内，尽快办结，既提高了工作效率、改进了工作作风，也降低了廉政风险，用实际行动落实了“群众路线”和“六管五型”机关建设。通过落实文件办理跟踪督导机制（周清月结机制），各项业务工作及制度的执行落实情况有了较大改观。

　　深化了对决策权、执行力的实时监控。改进审批事项工作流程和程序，推动权力制约向“机制盯人”和“制度约束”转变，在提高文件办理效率的同时，切实降低《防控手册》中提出的三级廉政风险，使行政权力更加公开、透明。

　　增强了廉政风险防范责任意识。通过开展“排查廉政风险，健全防控机制”活动，全司上下充分认识到“识风险、定制度、重执行”的重要性，主动查找本部门、本岗位以及本人存在或潜在的廉政风险。随着防范意识的增强，大家结合各自的职责，不断探索完善工作机制。

　　夯实财务基础 积极构建审计监督“一张网”

　　民航局财务司

　　民航局财务司严格贯彻落实民航局党组各项要求，努力将推进惩治和预防腐败体系建设融入财务、审计工作中。

　　风险防控主要工作

　　（一）抓好预算控制，确保资金安全

　　一是严控各项财务开支。2014年安排直属系统三公经费7934万元，同比减少414万元，财政拨款三公经费连续6年实现零增长。局机关行政成本及三公经费呈下降趋势。截至8月20日，三公经费累计支出381万元，同比减少111万元，下降了23%。

　　二是确保资金安全。制定了《民航政府非税收入收缴管理暂行办法》，下发了《民航预算单位国库集中支付管理暂行办法》《民航预算单位银行账户管理暂行办法》和《民航局属企业银行账户管理办法》，从制度上防范资金风险；督促清理违规开设的银行账户200余个，并通过资金监控系统对近700个预算单位银行账户进行实时监控；严格规范民航局政府采购工作。

　　（二）科技加制度，提高审计监督效能

　　一是创新开展财务联席监控。“完善一个机制”，由财务司、审计中心、清算中心成立财务联席监控组，利用监控平台持续开展日常监控；“发布一份通报”，有针对性地开展监控工作，每月一个专题，定期发布联席监控通报，涉及会议费、三公经费、津补贴等领域；“实现多个成果”，对监控中发现的问题，将作为进行直属系统内部审计检查的重要切入点。深度开发民航财务管理信息系统。民航财务管理信息系统在覆盖150多个行政事业单位的基础上，去年又联通404个直属企业，对各单位的资金、资产等情况实时监控。

　　二是加快审计制度建设进程。着力优化民航内审工作格局，狠抓制度建设，研究起草了《民航局内部审计管理规定》《民航局直属企业负责人职务消费行为监督管理暂行办法》《民航基建项目竣工财务决算审核评审管理办法》《民航行政事业单位内部控制规范》（试行）。

　　（三）重视审计检查，发现问题“敲警钟”

　　一是大规模实施经济责任审计。财务司以反腐、改革、发展为宗旨，提高质量、强化问责，将领导干部经济责任审计作为重点工作来抓。今年，财务司组织审计中心拟开展15个单位领导干部的经济责任审计，相当于前3年实施数量的总和。

　　二是开展严肃财经纪律和“小金库”专项治理工作。财务司积极组织开展民航局专项治理工作，做到不走过场、全面覆盖，自查率必须达到100%。

　　三是组织开展多种形式的预算执行审计工作。近两年，财务司积极开展了涵盖196个独立核算单位的空管系统财政财务收支专项检查，发现了空管单位大额潜亏挂账等六大类、24项问题，对促进空管系统依法理财、强化管控起到明显作用。

　　四是加大基建项目竣工财务决算审计力度。针对民航发展基金安排的基建项目存在久拖不决、资产长期不交付、结余资金长期沉淀等问题，财务司从去年开始，限期各相关单位集中清理以前年度基建项目竣工财务决算。目前，共审核竣工财务决算项目130个，资金量（实际投资）达83亿元。

　　五是严格规范直属企业负责人职务消费行为。督促直属企业根据国家有关办法规定，制订企业负责人职务消费管理制度。

　　下一步工作思路

　　重点突出以下几个方面的工作：一是强化财务工作在落实八项规定、约法三章、反四风中的基础作用。严格执行中央有关规定，继续按照零增长的原则编制三公经费预算；实行《民航专业项目资金管理实施细则》，规范项目预算资金使用；建立全过程预算绩效管理机制，提高财政资金使用效益；采取财务信息系统等多举措控制行政运行成本。

　　二是继续推进预算执行改革相关工作，完善制度，堵塞漏洞。严格非税收入管理，防止乱收费、乱罚款、截留、挪用等现象的发生；加强对银行账户和各单位预算执行的监控，深入推进国库集中支付改革和支付电子化工作；强化政府采购工作的政策指导；把握“盘活存量、用好增量”的政策，完善民航发展基金的管理使用。

　　三是完善审计监督体系，保障行业健康有序发展。继续丰富审计内容，拓宽监督领域，建立持续监督工作机制。不断创新审计监督理念、审计方法、手段，提高科学化、规范化水平。

　　规范审批程序 加强时刻管理廉政风险防控

　　民航华北地区管理局

　　自2012年以来，民航华北地区管理局认真开展廉政风险防控工作。纪委认真组织协调，相关部门积极配合，共同推进，廉政风险防控工作进展顺利，特别是在航班时刻管理廉政风险防控方面取得了一定成效。

　　加强制度建设 筑牢防控基础

　　华北局针对以前航班时刻管理制度不健全的问题，以开展廉政风险防控工作为契机，陆续制订了一系列制度，在航班时刻管理方面主要出台了《航空运输委员会工作规则》《航班时刻管理实施细则》《航权航班管理手册》3项制度。

　　《航空运输委员会工作规则》明确了航空运输委员会的工作目标、工作准则、成员要求，规定了时刻管理相关规定、航班时刻协调分配原则、违规行为处理等7类重大事项。

　　《航班时刻管理实施细则》定义了航班时刻、协调机场、机场小时保障容量、历史航班时刻等概念，规定了负责航班时刻管理机构的职责，明确了航空公司申请航班时刻的条件、管理局进行航班时刻协调的原则等内容。

　　《航权航班管理手册》包括管理局航权航班时刻管理规范性文件、航权航班时刻管理权力清单、流程、信息公开、监督等7个部分，将全部权力事项、行使依据、操作流程等内容进一步细化，用来指导工作。

　　规范权力运行 前移防范关口

　　一是规范审批程序。华北局针对过去审批权力相对集中、操作不规范等问题，对于航班时刻的审批建立了3级审批和6级管理制度。3级审批，即重要事项需要经运输委员会、局长、分管局领导3个层级审批；6级管理，即重要事项都要经过普通工作人员、副主任、主任、分管局领导、局长、航空运输委员会6个层级，实现了将航班时刻审批权力从集中到分散、从失控到可控的转变。

　　二是权力运行公开透明。华北局通过内网、外网等渠道，将航班时刻管理的相关信息，对民航系统、华北局以及行政相对人进行公开。公开内容包括权力清单、行使依据、航空公司航班时刻申请条件、航班时刻资源（剩余和新增）、审批结果等。

　　三是完善时刻管理部门内部的风险防范措施。华北局时刻管理部门针对航班时刻审批各个关键环节可能存在的廉政风险，制订了具有针对性的防控措施。例如，三重审核，即针对航空公司提出的时刻申请须经协调员、副主任、主任3级审核；两个工作细则，即日常事务管理细则、相关文件处理和管理细则；一个廉政承诺，即时刻管理部门全体工作人员作出承诺。

　　抓住“三个环节” 实施有效监督

　　华北局通过加强对航班时刻管理的事前、事中、事后3个环节实施有针对性的监督，实现了对航班时刻廉政风险的有效防控。

　　一是航班时刻协调分配原则上要在航空运输委员会上进行集体审议通过。二是对航班时刻管理廉政风险防控措施等进行检查、评估。事中监督涉及航班时刻协调分配等重大事项，须按规定流程进行，审批结果要经运输委员会、局长、分管局领导审核，相关部门网上会签，网上告知纪检部门。事后监督是指航班时刻管理纳入《规范权力运行手册》。对于重点部门、重点岗位、重点工作，华北局每年要进行年度检查和不定期专项检查，随时发现问题，及时进行纠正。纪检部门认真做好信访、举报、投诉的受理工作。

　　引入科技手段 提高管理水平

　　华北局利用计算机和网络技术，在全民航率先建立了航班时刻管理系统，使航班时刻管理工作上了一个新台阶。航班时刻管理实现了网上申请、网上审批，使航班时刻审批流程更加规范，审批过程和审批结果公开透明，最大限度地减少了人为因素影响，有效控制了廉政风险。利用科技手段进行时刻协调，完成了人工不能完成的任务，大幅提高了工作效率。实现了对航班时刻执行情况的实时监控，强化了监管手段，从而提高了航班时刻管理效率和科学化水平。

　　坚持“三个结合” 推进廉政风险防控

　　民航西北地区管理局

　　民航西北地区管理局党委、纪委按照民航局党组统一部署，以抓好责任落实、坚持“三个结合”、注重实践创新为主线，将廉政风险防控机制建设作为推进党风廉政建设的一项重要任务来抓，不断推进廉政风险防控工作的深入开展，收到了一定成效。

　　落实“两个责任” 确保收到实效

　　在推进风险防控的过程中，西北局党委、纪委对全局各单位进行了风险防控清权、确权、等级划分及《廉政风险防控手册》编写的培训、指导。由于局党委、纪委认真落实“两个责任”，为风险防控工作提供了较强的组织保障，保证了工作的有序开展。目前，全局共梳理重要行政权力和业务事项681项，查找廉政风险点3482个，制订和修订相应的防范措施189个；编印了管理局机关、各监管局、民航西安医院以及经营单位《廉政风险防控手册》305本，制作“廉政风险提示卡”4731张。发放到各个单位和每个工作岗位。

　　坚持“三个结合” 保证扎实推进

　　将廉政风险防控与日常工作相结合。首先，主要领导主动督促本单位、本部门加强廉政风险防控，对重要岗位和关键环节风险防控措施制度的制定及落实情况进行监督检查。其次，各单位、部门将《廉政风险防控手册》和“廉政风险提示卡”作为加强廉政建设的有力工具，经常性地进行教育和提醒，及时纠正不当行为。最后，开展了对管理局人教处、财务处、空管处以及监管局的风险防控抽查工作。

　　将廉政风险防控与专项活动相结合。陕西监管局围绕三公经费使用、固定资产采购、行政许可事项、生活服务中心经营工作等腐败易发领域加强监管。甘肃监管局将风险防控工作与八项规定的落实紧密结合，及时修订风险点，防止缺项漏项。青海监管局组织开展了“廉政风险防控专项工作回头看”活动。宁夏监管局制订了32条落实八项规定的具体措施，并采取多种形式强化对领导干部的廉政教育。民航西安医院大力开展医德、医风教育。

　　将廉政风险防控与责任考核相结合。局纪委及廉政风险防控工作领导小组结合民主生活会、年度考核、党风廉政责任制考核等工作节点，加强对风险防控工作的监督检查。同时，局党委下发了《党委常委会议决策制度》《党委党务公开通报制度》等7项党委工作制度，局纪委修订了《党风廉政责任制执行情况责任考核和责任追究的办法》。

　　把握“三个注重” 增强防控作用

　　注重工作创新，细化风险等级。为了确保工作收到效果，西北局在民航局按照行政级别划分风险等级的基础上，根据重要程度将权力事项细化为A、B、C 3个等级，并用红、橙、黄3种颜色加以标注。

　　注重日常提醒，固化工作成果。西北局编制了《廉政风险防控手册》，管理局机关、各监管局、民航西安医院以及经营单位各成一册。

　　注重监督检查，深化防控效果。一年多来，针对行业监管、干部人事、财务管理、航班时刻等重点领域和关键环节，风险防控领导小组组织了对陕西监管局、民航西安医院和管理局财务处、人教处、空管处5个单位、部门的重点抽查。通过查看业务台账、检查工作流程、与工作人员座谈等形式，对各单位《廉政风险防控手册》落实情况进行了认真的量化检查。

　　加强问题研究 探索有效途径

　　探索深化风险防控的有效途径需要持续做好以下工作：

　　推进岗位廉政教育，使风险意识内化于心。对不同风险等级的干部职工分别开展有针对性的岗位廉洁教育。

　　强化岗位风险防控，使风险防控细化于岗。将《行政权力和重要业务事项廉政风险点分布》和《廉政风险防控机制》进行公布，进一步促使权力运行“公开化”、权力流程“固定化”。

　　健全制度保障机制，使风险防控固化于制。廉政防控机制必须将制度建设摆在突出的位置上，要通过填补制度空白，弥补制度缺失，不断推进制度创新，努力构建廉政风险防控的制度体系。

　　坚持理念手段创新 提高风险防控水平

　　民航西北空管局

　　近年来，民航西北空管局有西安区管中心、西部航路、咸阳机场二期空管工程3个工程同步推进，工程资金近13亿元。西北空管局以“工程安全、人员安全、资金安全”为目标，在工程建设风险防控方面进行了探索和实践。

　　坚持创新思维 实施科技防控

　　近几年来，西北空管局始终坚持开发利用信息化、科学化管理工具，借助科技力量多方位防控风险。

　　一是建立了项目管理系统。西北空管局引入项目管理理念，运用项目管理软件，实施科学化项目管理，将区管建设项目分解为1000余项任务，实现了对复杂工程管理、进度、责任等的有效监督和控制。

　　二是搭建了多项目协作平台。为了破解一套人马、三大工程、多项目管理的难题，西北空管局搭建了多项目协作平台，把三大工程管理系统整合成一个平台，将陕、甘、宁、青4个省（区）53个施工现场任务，分解细化为6000多个子项以及400多个廉政风险点。

　　三是建立了微观反腐败系统。西北空管局学习借鉴先进经验，建立了微观反腐败电子监控系统。从微观角度出发，将项目管理理念、计算机网络技术、廉政风险防控制度和实际工作充分结合，督促各单位严格按程序和制度办事。

　　坚持完善机制 抓制度防控

　　根据工程建设的实际，西北空管局依据相关法律法规，把分散于各方的制度进行梳理整合，先后建立健全了财务、基本建设等几十项反腐倡廉工作制度，编写了4部工作手册。

　　《西北空管局工程建设招投标项目监督手册》将招投标工作分为89个监督项，包括20个重点监督项。依据此手册开展监督工作，可以确保任何一项招投标工作无漏项、无缺失。《工程建设项目检查手册》明确和规范了工程立项、报建、安全生产监督管理等八个方面的100余项检查项目。《指挥部廉政风险防控手册》针对项目资金管理、不具备招标条件的物资采购等环节，细化了46个廉政风险点。《工程建设廉政风险防控手册》针对工程管理、实施和监督方面的风险，对应制订了182项防控措施。

　　同时，西北空管局梳理出了工程建设5个关键环节，严格把关。一是“入口关”，提高门槛，选择无污点投标商。二是“决策关”，改以往指挥长单一负责为指挥部班子集体负责，避免“一言堂”。三是“签字关”，坚持《施工合同》与《廉政合同》“双签”，建设合同实行指挥部和局机关两级会签制度。四是“招投标关”，程序上增加了招标前后两次第三方清标环节。五是“透明关”，扩大公示的范围，从“两网一报”扩展到“四网一报两张贴”，在接受监督的同时减少了质疑。

　　坚持拓宽视野 抓共建防控

　　在常规监督的基础上，西北空管局主动与驻地检察机关开展合作，进行廉政共建。

　　一是签署共建协议。把工程领域预防职务犯罪作为共建重点，2009年共同签署了《重大工程建设项目职务犯罪预防共建协议》，实施“空检携手，廉政共建”；2013年，又进一步签署了《检察机关警示约谈协议》，建立了检察院反贪、预防部门与空管工程施工方、监理方进行定期警示约谈的新机制。二是建立共建制度。制订了在建设指挥部以及主要工地设有举报箱、建设项目相关主体单位要严格执行廉政承诺“十不准”等6项措施。三是丰富共建活动。邀请检察官定期宣讲法律法规，在重要节点巡检工地，抽检钢筋水泥等主材质量，听取服刑人员现身说法。四是深化共建领域。将西安区管项目列为“莲湖区人民检察院重大工程建设预防项目”“西安市重点建设项目”，使工程在受民航系统监控的同时，接受西安市重点项目考评办公室的监督。五是提升共建层级。近几年来，西北空管局由最初的“西安市莲湖区预防职务犯罪协会会员单位”逐步升级为“莲湖区人民检察院检务宣传站”和“预防职务犯罪协会副会长单位”。

　　做好廉政风险防控 推动“廉洁二所”建设

　　民航第二研究所

　　近年来，民航第二研究所纪委坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，有力地促进了“廉洁二所”建设，推动了各项事业的发展。

　　强化“两个责任” 夯实工作基础

　　加强组织领导，明确责任分工。一是进一步明确各级党组织的主体责任。党委始终坚持“一手抓发展，一手抓廉政”，认真落实党风廉政建设主体责任。在4月初下发的《民航二所贯彻落实民航局建立健全惩治和预防腐败体系2013年~2017年工作规划实施意见的具体办法》中，进一步将“两个责任”和“一岗双责”规范化、具体化。二是进一步突出纪检部门的监督责任。在新修订的《民航二所党委工作制度》和《落实民航局惩防体系5年规划具体办法》中，明确提出纪委工作要聚焦中心、突出主业，集中抓好监督执纪问责，并作出了制度安排：强化双重领导工作机制，细化了“两个为主”和“一案双报告”规定，明确所纪委委员的提名和考察以所纪委会同党群部、人科处、财务处为主，各党组织纪检委员提名和考察以所纪委会同人科处、党群部为主；建立了所纪委定期约谈各部门、各单位主要负责人制度；扩大了监督范围，完善了监督手段。

　　实施“三项监管” 强化过程控制

　　主动跟进防范，实施动态监管。一是抓好对干部使用的监管。所纪委协助党委对干部任免全程参与，注重做到“三严”。首先，严把资质关。对拟推荐提名人员，所纪委除通过档案查阅、廉政测评、走访调查等形式对其廉洁自律情况进行全面考察外，还按照《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的任职条件，对相关人员基本条件进行认真审核。其次，严把程序关。所纪委在干部选拔任用工作中，通过全程跟进，积极督导组织人事部门按照《干部选拔任用工作条例》，严格执行民主推荐、酝酿、组织考察、党委集体讨论决定等工作程序，坚持做到严守程序不偏，执行程序不缺，履行程序不错，使程序合法合规。最后，严把纪律关。纪委在干部选拔任用工作开始前，将组织相关部门和人员认真学习重温相关纪律规定，并重申遵守组织人事纪律的重要性，在思想上筑牢“防火墙”。

　　二是抓好对财务工作的监管。从去年9月至今，聘请专业审计师事务所对内部财务工作进行了6次内审。审查范围和内容包括全所报表审计，财务结算中心账务审计、两个下属公司财务审计，科研经费专项审计，收到了很好的查错防弊效果。4月初，通过重点审计业务接待费、差旅费、公务临时出国费用、领导干部职务消费等科目，对全所执行八项规定情况开展了一次全面检查。

　　三是抓好对物资设备采购工作的监管。今年上半年，共签订采购合同354个，完成采购合同金额近1亿元。所纪委对最容易出现问题的几个关键环节全程介入，进行重点把控，实施了有效监管，最大限度地规避了廉政风险。

　　把握“四个环节” 提高防控水平

　　梳理工作流程，突出一个“全”字。2014年，所纪委根据形势任务发展变化情况，对全所各单位工作进行了全面梳理，对相关事项逐项登记，做到工作不漏项、流程不漏岗，确保廉政风险防控全方位覆盖。

　　排查廉政风险，突出一个“准”字。结合民航局纪检组下发的各类情况通报、全行业发生的典型案件和每年调研中群众反映集中的问题，全面排查容易诱发腐败行为的重点环节和重点岗位，力求找全、找准廉政风险的表现形式，准确找准廉政风险点，有的放矢。

　　制订防控措施，突出一个“细”字。针对存在的廉政风险点，所纪委主动与各单位、机关职能部门领导和专业人员沟通，逐一制订切实可行的防控措施，通过构建更加细密的防护网，让各种不廉洁行为无机可乘。

　　得用防控手册，突出一个“实”字。为确保《廉政风险防控手册》实际工作中用得上、用得了、用得好，所纪委除对内容严格把关外，还通过运用、评估、修订、再运用，根据实际变化不断更新完善，从根本上避免了“两张皮”问题的出现。