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王利明:应制定不动产登记法而不是法规

  • 发布时间:2014-10-21 09:19:18  来源:经济参考报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  ●如果要建立统一的登记制度,就必须要对现行的一系列法律进行修改。而以制定行政法规的方式来修改现行法律,显然是不可能实现的任务,只能通过制定法律的方式来修改现行法律。

  ●最佳的思路是起草制定一部不动产登记法,通过新法优于旧法的原则,直接对旧法的内容作出修改和完善。这一作法的立法成本相对较低,时间周期较短,社会效果较好。

  ●不动产登记制度是整个物权制度的核心,关系到国家基本经济制度和国计民生的重大问题,属于基本民事法律制度的内容,根据立法法,应当由立法机关制定法律。

  我国《物权法》第10条明确规定,要统一不动产登记制度。《物权法》制定至今已经6年过去了,不动产登记制度仍未能实现统一。

  最近,国务院机构改革方案提出,要推动不动产登记制度的改革。但究竟应当通过制定行政法规还是制定法律来规范不动产登记,意见不一。从物权法的相关规定来看,对此并未明确。笔者认为,从中国现实情况出发,应当制定不动产登记法律,而不宜制定法规。

  修改现行法必须通过制定法律方式来进行

  在我国,不动产的范围十分宽泛,不仅包括了土地,还包括了地上建筑物、附属物以及地下矿产资源、林地草原等。因此,不动产登记制度的统一至少要包括土地、房屋、草原、林地登记制度的统一,但有关这些不动产的登记,都已由相关主管部门依据现行法律负责。这些法律包括城市房地产管理法、草原法、担保法、土地管理法等。

  从这些法律可见,不动产登记制度基本上是按照分散登记的立法模式构建的,即管理有关不动产的部门负责相关不动产的登记事务。例如《担保法》第42条规定:“办理抵押物登记的部门如下:(一)以无地上定着物的土地使用权抵押的,为核发土地使用权证书的土地管理部门;(二)以城市房地产或者乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的,为县级以上地方人民政府规定的部门;(三)以林木抵押的,为县级以上林木主管部门;(四)以航空器、船舶、车辆抵押的,为运输工具的登记部门;(五)以企业的设备和其他动产抵押的,为财产所在地的工商行政管理部门。”

  显然,从该条规定可以看出,其思路正是分散登记的思路。将登记作为行政机关所享有的行政管理的职权,而不是一种公示方法,这就造成了登记机构与行政机关的设置与职能合一的问题。多个行政机关负责对不同的不动产加以管理,由此形成了分散登记的现象,如土地由土地管理部门管理,建设用地使用权登记也在土地管理部门进行;林木由林业管理部门管理,有关林木所有权的登记在林业管理部门进行;房屋由城建部门管理,产权登记也在该部门进行。这种分散登记的弊端是显而易见的。

  如果要建立统一的登记制度,就必须要对现行的一系列法律进行修改。而以制定行政法规的方式来修改现行法律,显然是不可能实现的任务,只能通过制定法律的方式来修改现行法律。

  制定新法的立法成本较低

  采取制定行政法规模式的思路是,首先对现行法律都进行修改之后,再启动行政法规的制定。笔者认为,这种方式也存在明显的不足之处。

  一方面,由于需要修改的有关不动产登记的现行法律数量较多,而且对法律的修改属于立法活动,程序较为严格和复杂,如果等这些法律都一一修改完毕之后,才能启动不动产统一登记的行政法规立法活动,则可能需要花费较长时间。

  另一方面,修改法律和制定新的行政法规之间,能否做到有效衔接,是一个复杂的问题。如果在相关法律修改完毕之后行政法规仍未出台,则将出现一个空档期,导致登记的无法可依。这种局面对整个市场经济秩序的维护和稳定是十分不利的。因为不动产价值重大,涉及的经济活动较多,如果缺乏相关的法律规定,无法展开登记活动,将是难以想象的。

  因此,笔者认为,最佳的思路是起草制定一部《不动产登记法》,通过新法优于旧法的原则,直接对旧法的内容作出修改和完善。这也是我国长期以来一直实行的立法原则,这一作法的立法成本相对较低,时间周期较短,社会效果较好。

   制定新法可与物权法进行有效衔接

  不动产登记制度要统一,涉及到登记规则的统一问题。《物权法》第二章第一节已经就有关登记制度的基本规则作出了规定。

  一方面,鉴于土地房屋已经形成了各自不同的登记规则,要实行登记规则的统一,就必须协调好与物权法的关系,因为物权法的规则如能够普遍适用于各种登记事务,则可以形成未来新法的总则;如果不能普遍适用,则应将具体情况纳入到分则之中。因此,要整合物权法的相关规定。

  另一方面,物权法的相关规定也需要作出必要的修改。例如,《物权法》第12条关于登记机构应当履行的职责的规定过于简略,要在不动产登记法中进行完善。这就必须通过立法才能实现,行政法规的效力层级显然无法完成整合和修改物权法的任务。

  制定新法可规范登记机关的义务和责任

  登记机构因过错造成登记错误应当承担赔偿责任。此种责任在性质上是一种民事责任,而不是行政责任。因为登记在性质上不是纯粹的行政行为,登记不过是物权的公示方法,登记机关并没有通过登记创设了物权。由于登记机关的登记行为将产生民法上的法律后果,因此,登记机关因登记错误给公民、法人造成损害的,应当承担相应的民事赔偿责任《物权法》第21条规定登记错误的赔偿责任,本身就表明了其属于民事责任。可见,立法者是从民事责任的角度出发,确立相关规范的。

  但民事责任就涉及到司法管辖,行政机关无权在行政法规中对司法管辖问题作出规定,而必须由法律来完成这一任务。

  行政法规的效力层次与不动产登记的重要性不匹配

  这是很重要的一点,因为不动产登记制度是整个物权制度的核心,关系到国家基本经济制度和国计民生的重大问题。其属于基本民事法律制度的内容,根据立法法,应当由立法机关制定法律。从我国既往作法来看,有关不动产登记都是通过立法的方式来制定法律,行政法规和规章只是起到配套和辅助的作用。所以按照依法立法的要求,也应当继续保持这一作法。

  (作者为中国人民大学副校长、法学院教授)

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