美国金融危机以及随后的欧洲主权债务危机凸显了加强公共债务管理的必要性，加强公共债务管理成为全球经济治理当务之急。

　　公共债务管理及目标

　　公共债务管理，又称主权债务管理、政府债务管理。国际货币基金组织认为，公共债务是指一般政府部门持有的债务总和，包括一般政府需向债权人支付的所有负债，如特别提款权、货币和存款、债务证券、贷款、保险、养老金和标准化担保计划，以及其他应付账款形式的负债等。

　　公共债务管理是建立与执行公共债务管理战略的过程，其目的是以尽可能低的融资成本为政府筹集所需资金。例如，美国公共债务管理的目标是确保联邦政府的融资需求得到满足，日本公共债务管理的基本目标是为国民经济提供稳定顺畅的融资，并降低中期至长期的融资成本。与此同时，公共债务管理也满足政府设置的其他主权债务管理目标，如促进本币债券市场的发展。例如，加拿大公共债务管理包括两重目标，其基础目标是提供稳定、低成本的融资以满足政府需要，辅助目标则是维持一个功能完善的政府债券市场，以确保债务融资成本低廉与稳定，并令国内市场参与者获益。印度、巴西、墨西哥等国公共债务管理的目标都包含支持国内债券市场发展的目标。

　　金融危机对公共债务管理提出挑战

　　美国金融危机及欧洲主权债务危机对多国政府的融资活动造成冲击，对全球公共债务管理提出挑战。

　　金融危机造成各国尤其是发达经济体公共部门的融资需求大幅增加。金融危机爆发后，由于经济增长放缓甚至出现萎缩，多国政府收入急剧减少，同时政府支出激增，在这种情况下，政府融资需求迅速扩大，财政赤字大幅上升，发达经济体情况尤为严重，例如澳大利亚、加拿大、荷兰、西班牙等国在金融危机之前一般政府财政仍存盈余，但在金融危机爆发后融资需求大幅上升，希腊、日本、美国在金融危机之前就存在较为严重的政府赤字，危机爆发使得政府的融资需求进一步增加。此后，虽然情况有所缓解，但是大部分国家政府融资需求仍远高于金融危机爆发之前的情形。总体来看，新兴市场的融资状况也受到危机的冲击，但相对影响并没有那么严重。

　　市场动荡加剧进一步恶化了多国政府融资状况。金融危机造成多国政府财政状况恶化，由于担心政府债务违约以及可能出现的通货膨胀，市场对政府财政信心下降，造成政府融资成本上升，限制了各国政府的市场融资能力，公共债务管理的压力增大。希腊就是最好的例子，2009年10月，希腊政府宣布当年财政赤字超出预期，市场信心一落千丈，在这种情况下，希腊政府的融资成本迅速上升，从2010年起，希腊10年期国债收益率不断攀升，2012年2月甚至达到29.2%，融资状况恶化与债务负担加重形成恶性循环，并导致欧洲主权债务危机的爆发。

　　金融危机造成政府公共债务急剧上升，公共债务的可持续性受到威胁。金融危机之后，发达经济体债务规模急剧上升，2012年，日本、希腊、意大利、葡萄牙、美国等国政府债务占GDP之比已经超过100%。由于债务规模越来越大，政府债务利息支出负担加重。未来，随着美国量化宽松货币政策的结束，全球实际利率可能会有所提高，这可能进一步加剧各国的政府债务负担，为公共债务管理带来巨大挑战。

　　公共债务管理与金融稳定的联系进一步增强

　　金融危机后，公共债务管理与金融稳定之间的联系进一步增强，造成主权债务风险和金融体系风险彼此传播，因此，加强公共债务管理对全球经济治理至关重要。

　　第一，主权债务风险上升将会加剧金融部门的风险。由于金融部门持有大量政府债务资产，当主权债务资产价格下降时，金融部门将会遭受损失。同时，主权债务风险上升造成基准收益率上升，从而提升金融部门的融资成本。主权债务风险的上升，也会降低政府对于金融部门的潜在支持力度。

　　第二，金融部门的风险也会对主权债务部门形成负向反馈。金融部门的风险将会对税基造成影响，从而对政府财政状况造成冲击。同时金融部门风险上升，也会造成政府资金支出和担保增加，加重政府债务风险。公共债务与金融稳定之间的风险也会产生国际溢出效应，比如一国主权债务风险上升，将会增加相关国家对其救助概率，增加其或有负债规模，而金融部门受对手信用风险、资金抽逃风险等因素的影响，更易在跨国间形成风险传染效应。

　　因此，应加强公共债务管理与其他宏观经济政策特别是金融稳定政策的协调。公共债务部门与国内金融部门联系日益紧密，主权信用风险的恶化不但会对金融部门稳定性造成损害，反过来，金融部门动荡也会进一步加剧主权债务风险，并产生国际溢出风险。加强政策协调主要包括以下三个方面：第一，进一步加强公共债务管理与其他宏观经济部门的信息沟通；第二，密切关注公共债务管理政策与其他宏观经济政策的相互影响；第三，最为重要的是，加强对公共债务管理与其他宏观政策目标的协调。例如，是否可考虑对公共债务管理目标做出修改，在市场动荡期，公共债务管理在最低成本下满足融资需求的目标可让位于金融稳定，因为这个时候，金融稳定或许比公共债务管理更为重要。

　　加强公共债务管理是一项系统工程

　　公共债务管理是一项系统工程，没有一个统一的管理模式，但各国的公共债务管理大致包括以下内容：

　　第一，建立清晰的债务管理目标，这是指导公共债务管理活动的基础。一般情况下，各国都会为公共债务管理设置多个目标，但会根据自身情况有所侧重，并随着经济形势的变化不断调整。

　　第二，建立有效的组织结构，如大部分国家建立有债务管理办公室，专司公共债务管理问题。

　　第三，建立透明有效的法律和监管框架。按照公共债务管理目标为债务管理机构设立清晰的责任划分与操作行为规范。

　　第四，建立顺畅的债务管理信息系统，为债务记录、债务利息偿付、债务分析、风险评估等提供信息支持。

　　第五，建立良好的政策制定协调机制。债务管理部门应该与财政、货币、汇率政策部门在政策制定方面建立有效的协调机制。

　　第六，建立强有力的风险管理框架。政府应为债务管理部门建立有利于公共债务管理目标实现的风险管理指南，同时建立有效的风险监管机制，债务管理人员应熟悉资本运作与资本市场风险管理，降低主权借贷风险。

　　同时，应加强对公共债务风险国际溢出效应的管理。美国金融危机以及随后的欧洲主权债务危机都是以发达经济体为中心的危机，同时目前存在较大债务风险的国家仍然主要集中在欧美日等发达经济体。这一方面暴露了发达经济体公共债务管理仍需进一步完善，另一方面，鉴于发达经济体在世界经济和国际金融中的重要地位，发达经济体的债务风险将会对其他国家带来明显的国际溢出效应，这也需要各国在公共债务管理中引起注意。(作者单位:中国社会科学院世界经济与政治研究所)