新闻分析：地方债务治理“路线图”明晰 饱受诟病的融资平台改革启幕

　　新华网北京10月2日电（记者韩洁、杨溢仁）继新版预算法为地方政府举债开出“明渠”后，国务院2日发布的地方政府性债务管理新规又清楚勾勒了地方债务治理路线图。值得关注的是，此前饱受诟病的上万家地方融资平台也将由此拉开改革大幕。

　　地方债务多数未纳入预算管理

　　将于明年正式实施的新预算法最终允许有限放开地方发债，但设置了“八道锁”强化监管和风险防控，其中明确规定地方政府不得通过政府债券以外方式举债，由此一直作为地方政府举债搞建设“灰色通道”的地方政府融资平台何去何从备受关注。

　　最新审计报告显示，截至去年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务为10．88万亿元，负有担保责任的债务2．66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4．34万亿元。财政部测算，如果将后两类债务按近年来政府实际代偿比例折算，地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元，其中地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务超过4万亿元。

　　对此，财政部部长楼继伟明确表示，这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在着主体混乱、渠道多元、成本高昂、风险集聚的趋势和特点。

　　“部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金的情况早已屡见不鲜。”上海一家商业银行信贷部门负责人告诉记者，“例如将市政道路、公园等公益性资产和储备土地以资本金形式违规注入融资平台公司，抑或是将债务资金投入资本市场都是常见的做法。”

　　业内专家普遍认为，当前我国地方政府债务风险虽总体可控，但如不及时采取综合治理措施，局部地区风险有可能成为经济社会持续发展的隐患。尤其是上万家融资平台的处置和改革，已成为理顺金融市场脉络的关键。

　　进一步拓宽重点领域融资渠道

　　在原《预算法》法律框架下，地方政府可以通过银行贷款等方式为保障性住房、公路、水利等举债，今后禁止地方政府通过银行贷款等方式举债，是否会影响这些领域发展也引发地方关注？

　　财政部预算司有关负责人指出，尽管新《预算法》限定了地方政府举债方式，但此次国务院意见的出台将有利于进一步拓宽上述重点领域融资渠道。

　　“一方面意见鼓励承担政府与社会资本合作（ＰＰＰ）项目的企业积极通过银行贷款、企业债、中期票据等市场化方式融资；并对融资平台在建公益性项目，允许过渡期内继续通过银行贷款等原定融资方式筹资建设。另一方面，地方政府可以为保障性住房、公路、水利等项目建设发行专项债券，或者将一般债券资金用到这些领域，增加新的资金来源。”这位负责人说。

　　在中国社科院金融研究所副研究员安国俊看来：“屡屡被打破的刚性兑付表明，中央财政将不再为非系统性风险的地方债务违约埋单。未来建立健全地方政府投融资机制，推广运用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营将成为趋势。”

　　遵循分类处置原则着手改革

　　此外，国务院意见也对剥离融资平台公司政府融资职能后，以前通过融资平台公司融资建设的项目如何保障做出规定，如对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，其债务等同于一般竞争性企业债务；对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广ＰＰＰ合作模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还；对没有收益、难以吸引社会资本参与的公益性项目，由政府发行债券融资。

　　显然，遵循分类处置原则着手地方融资平台改革的方式，已然获得市场共识。不少业内人士建议，未来对于公益性项目，可增加自上而下的转移支付；对于经营性项目收益较差的，可允许采取债务重组方式化解风险，地方政府可出售其有形和无形资产，以换取民间现金流，为民间腾出经济空间。

　　此外，还可通过资产管理公司或成立新的地方资产管理公司方式，对地方债务重新定价，剥离问题资产，隔离处置风险，再向私人部门在内的各类投资者出售。

　　“要破解地方政府融资乱象，就不能让本来逐利的资金搞政府公益项目，把融资平台政府融资的功能剥离出去很重要。”光大证券首席宏观分析师徐高说。

　　毋庸置疑，本轮地方融资平台的改革虽为大势所趋，但也难以一蹴而就。归根结底，地方债务风险是中国债务经济模式不可持续的表征，只有推动经济转型的改革才能最终解决问题。