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反垄断首次涉及行政机关 石磊:应把行政管理改为法制

  • 发布时间:2014-09-15 10:15:00  来源:中国广播网  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  【导读】反垄断大棒挥向地方“行政垄断”,下一阶段反垄断调查重点将转向滥用行政权力、排除竞争和地方保护主义等行为。经济之声《央广财经评论》本期观点:不要让歧视性规定成为“习惯”。

  央广网财经9月15日消息 据经济之声《央广财经评论》报道,当反垄断指挥棒指向一个又一个知名企业的时候,谁曾想到政府转眼间也会成为反垄断执法实施的对象?不过,这已经是事实,首先被抓了现形的是河北省。

  由于规定“本省客运企业路桥费半价,歧视外地车”,河北省相关的几个部门成为反垄断法实施6年来调查中首次涉及的行政机关。此前河北出台规定,当地的客运企业可以享过路过桥费半价优惠,其他省份跨省运输就不能享受。对此,国家发改委认为,河北省交通厅、物价局、财政厅规定河北省客运企业享受过路过桥费半价优惠,涉嫌歧视性规定,并已向河北省人民政府发出执法建议函,建议立即责令三个部门改正错误。

  随后,河北省物价局收费处、河北省交通厅宣传处有关人士表示,已经向河北省政府上报了整改方案,并说当初之所以制定了本省客运车辆享受半价优惠政策,是因为“误读”了国务院规定。

  2008年起施行的《反垄断法》,专门设置了一个章节,对“滥用行政权力排除、限制竞争”也就是俗称的“行政垄断”作出明确规定。但多年以来,反垄断调查少有对行政垄断进行调查。无论河北的做法是不是出于“误读”,这个案例告诉我们的是,反垄断利剑刺向行政机关的做法已经是千真万确的了。国家发改委反垄断局局长许昆林透露,下一阶段反垄断调查工作重点将有所转移,滥用行政权力、排除竞争和地方保护主义将是调查重点。我们的态度是,打破行政垄断,对破除地方保护主义、滥用行政权力,意义更重大。类似这种出于地方保护的歧视性规定绝不能成为“习惯”。

  因为行政垄断被处分,相关的案例并不多见。但是,几乎每一个跟行政权力有关的经济领域,都或多或少地存在“行政垄断”的影子。相比之下,河北省路桥费优惠政策歧视外省车辆只是九牛一毛。国务院反垄断委员会咨询专家王晓晔轻而易举就罗列出很多行政垄断的例子。

  王晓晔:比如地方保护,过去很多材料说有些地方跟当地的企业就发出了清文件,不能够使用外地化肥或当地的企业不能喝外地运过来的啤酒,这些其实都是地方保护。还有一些部门垄断的问题,有些民政机构规定新郎新娘结婚必须到民政部门指定的照相馆去照相,如果你到别的照相馆照相可能不给登记结婚。其实关于行政垄断问题,地方保护或部门的垄断的情况还是比较严重的。

  反垄断的对象从企业扩展到行政机关,释放出反垄断更坚定的决心。同时意味着,反垄断工作需要迎接更艰难的挑战。国务院反垄断委员会咨询专家王晓晔建议,破除行政垄断,需要尽快建立起统一的国家反垄断执行机构。

  王晓晔:政府限制竞争后果,要比其他的排除限制竞争的后果其实要大的多。关于行政垄断问题,这方面的案子不太多,反垄断法第51条规定是行政机关和法律法规授权的,具有管理公共事务职能的组织滥用行政权利,实施排除限制竞争行为的由上级机关责令改正。也就是说反垄断执法机关的权限只是可以向有关上级机关提出依法处理的建议,如果上级机关不接受这样的建议,那怎么解决呢?我们在这里面还得不到一个答案。反垄断执法机关其实没有这样审理案件的权利,所以我们希望将来国家能够通过修改这方面的法律,把这方面的权限交给反垄断执法机关。当然我觉得反垄断执法机关也应该有更大的独立性,有更大的权威。现在商务部、发改委、工商局增加有处理反垄断的职能,将来能不能建立一个统一的机构,可能有助于提高反垄断执法的权威,提高它的独立性,反垄断执法机关可以更好的处理行政垄断问题。

  前段时间,发改委对奥迪、高通等知名企业的反垄断调查、处罚掀起了反垄断工作的又一个高潮。刚才国务院反垄断委员会咨询专家王晓晔列举了种种行政垄断的现象,确实乱象丛生。不过,对行政机关的反垄断接踵而至,多少有些出人意料。反垄断对象扩展到行政机关,为什么出现在这样一个时间点?复旦大学公共经济研究中心主任石磊对此解读。

  石磊:应该说行政垄断和反企业垄断、市场垄断和相互关联的,因为行政垄断的背后实际上是在给本地或其他不一定合规的企业以优惠,这相应的就是对于其他合规企业的一个歧视。这种优惠和歧视的同行业当中的存在背后实际上就是一个行政权利对本地或其他同行业企业保护的问题,这个保护的背后事实上有人说这背后就是腐败。虽然我们不能说行政垄断就一定是腐败,但是行政垄断一定会滋生腐败的可能,因为它背后实际上是有一个利益传递,保护了本地的行业,那么行业的企业也不是白白来享受这个保护,它可能会给权利行使机关以利益上的补偿,所以这两者极有可能官商利传递的危险。

  经济之声:我们也注意到有学者说,行政垄断导致效率低下、妨碍市场竞争,“行政垄断就是腐败”。行政垄断之所以危害大,是因为它不是某一家企业的行为,而是长期以来行政权力部门形成的习惯性思维。要想彻底打破这种思维定式,应该如何实现?

  石磊:这个形式思维定势由来已久,早在八十年代初的时候,蚕商大战、棉花大战实际上最早比较普遍,全国各地区都存在着这个行政性的垄断,后来这个问题逐步解决,但是解决还不是通过改变观念、改变体制解决的,是通过后来棉花的产量增加了以后,棉花价格大跌,蚕商价格大跌,导致地方不需要再保护了。这就提醒我们,当行政垄断这个机制存在的时候,它随时有可能表现出对市场竞争效率的损害,因为我们知道任何意义上的垄断其实都是以损害竞争效率为结果的。因此在世界各个国家,只要强调公平竞争,改善市场体系,那么这里面就同时包含了一种可能,必须通过从法律上来限制不合理、不合法的垄断。问题是这种大家都已经意识到损害效率的事件长期存在,不仅仅是行为习惯的问题,我们更认为这是一个体制安排上的事情。比方说国家反垄断法里面有一个说法,如果发现这种行政垄断的行为,上级机关应该予以如何处罚,上级机关就很难说了,县一级的政府出现了行政垄断,如果有县所在的地级市,上级机关,它是它的上级机关,如果让它来处罚它是不可能的,因为县里面的经济业绩是地级市业绩的一个组成部分,再一个官员之间也有千丝万缕的联系。

  经济之声:我们看到有的建议说尽快制定出台“权力清单”,您有什么好的建议?

  石磊:既然垄断法是法的概念,那为什么我们不能把通常有行政管理的措施,归结到一个法律部门来呢?应该是把行政管理改为法制,这是一个方面。第二,中央对很多地方实施行政垄断的行为进行有效的限制,这到目前为止这还只是用反腐机制来解决。

  【编辑慧娟观点】

  根据我国《反垄断法》的规定,行政垄断是和市场垄断一样,都是需要被严格限制和杜绝的(价格)违法行为,是反垄断的另“半边天”。

  行政垄断将成为下一阶段反垄断工作重点,说明反垄断进入深化阶段,“大棒”开始挥向政府部门。这次国家发改委反垄断部门调查处理河北路桥收费中存在的垄断和歧视行为,是一个突破性的信号,打破了以往反垄断只查市场不(难)查政府垄断的局面,补上了反行政垄断的“空白”,开辟了我国反垄断执法的新领域,打响了我国执法部门反行政垄断的第一枪,它的重大意义不仅在于维护公平的竞争环境,更要让公权力在制度的轨道运行,把权力关进制度的笼子里。

  【其他观点】

  光明网评论:像河北这样内外有别的路桥收费等相同或类似的行政垄断行为,很多地方、系统都不同程度存在,只不过没有人有效较真和被处理罢了。国家发改委对河北路桥费垄断案的查处,不单是对这种错误行为较真,更是对制定这种错误政策的物价等系统人、自己人“过不去”,凸显国家反垄断的决心和勇气,标志着我国反垄断执法的进一步深化。

  更关键的是,在大力简政放权、纠正政府部门不作为、乱作为的形势下,这将成为“自己人查自己人”、纠偏政府及部门乱作为的榜样,起到很好的示范促进作用。而且一旦“自己人查自己人”的窗口打开,纠错的力度、速度、效果将更好,意义更深远。

  

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