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农业保险:一个体系的建立与发展

  • 发布时间:2014-08-29 18:30:37  来源:中国财经报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  “三农”的难点之一在于农业生产面临的高风险,十八届三中全会提出要建立完善农业保险制度,财政部及有关方面围绕这个体系的建立辛勤耕耘七年,日前硕果显现。

  多元化的农业保险体系初步形成

  自2007年以来,财政部贯彻落实党中央、国务院精神,实施了中央财政农业保险保费补贴政策,充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应,与有关方面共同引导和推动农业保险发展,撬动金融资源服务“三农”,初步形成了多元化的农业保险体系。

  不断加大农业保险保费补贴等财政支持力度。近年来,财政部按照“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则,实施了农业保险保费补贴政策,在农户和地方自愿参加的基础上,为投保农户(包括规模经营主体)提供一定的保费补贴,引导和支持其参加农业保险,并逐步加大支持力度。目前,补贴品种已由最初的种植业5个,扩大至种、养、林3大类15个,基本覆盖了主要的大宗农产品;补贴区域已由6省区稳步扩大至全国;补贴比例也在逐步提高,并结合区域、险种情况实施了差异化补贴政策,如种植业由25%提高至中西部40%、东部35%,养殖业为中西部50%、东部40%等。在此基础上,鼓励保险机构和地方自主创新,开展特色农业保险。目前,各级财政合计保费补贴比例平均为75%-80%。2007-2013年,中央财政累计拨付保费补贴资金488.2亿元。其中,2013年拨付126.88亿元,是2007年的6倍,年均增长34%,支持力度持续加大。

  逐步探索建立了农业保险大灾风险分散机制。为防范农业大灾风险,财政部在2008年探索建立了农业保险大灾风险准备金制度,要求保险机构按照种植业补贴险种保费收入的25%计提大灾风险准备金。2013年,财政部进一步完善了相关制度,印发了《农业保险大灾风险准备金管理办法》,分险种、分地区确定了准备金的计提比例区间,明确了准备金的使用、管理等规定,为农业保险的持续健康发展奠定了基础。同时,鼓励地方探索建立农业保险大灾风险分散机制,如,江西等省份从农业保险经营盈余中提取部分作为准备金,用于弥补赔付率在一定区间内的损失,如不足可以申请财政赔付支持,超过限额的由保险公司通过再保险解决。总体看,大灾风险分散机制在农业风险防范中发挥了积极作用。如,2013年黑龙江洪灾中,保险机构通过大灾风险准备金和再保险安排,有效保证了农业保险的及时赔付和稳定经营。

  符合国情的多元化农业保险体系已初步形成。一是市场规模迅速增长。结合农业灾害多、底子薄等实际,我国按照“保成本、广覆盖”的思路,积极推动农业保险发展,已成为全球第二、亚洲第一的农业保险市场,并于2013年实现多项突破。其中,保费突破300亿元,保额突破1万亿元,承保农作物面积突破11亿亩,投保农户突破2亿户次,赔款突破200亿元。二是市场供给不断增加。立足不同区域保险需求,我国农业保险经营主体与产品供给呈现多元化增长。目前,经办机构已增至20余家,既有全国综合性保险公司,也有地方专业农险公司;农业保险品种已达90多个,既有中央补贴的大宗农产品,也有蔬菜价格保险等地方特色险种。三是可持续性大幅增强。在保费补贴等政策带动下,我国农户投保意识逐步提高,“大数法则”效应充分发挥,农业保险实现了盈亏平衡,并总体盈余。目前,我国已初步形成了中央“保大宗、保生产、保成本”与地方“保特色、保价格、保产值”相结合的多元化农业保险体系,探索出了一条符合国情、可持续发展的农业保险道路。

  当前农业保险面临的问题与挑战

  尽管我国农业保险工作取得了一定成效,但我们也清醒地认识到,我国农业保险与国际先进水平和“三农”发展需要相比,还有进一步完善的空间,有的问题既是挑战,也是未来发展机遇。

  保障水平和覆盖面有待进一步提高。根据现行政策,中央财政补贴险种主要保障直接物化成本,凡农户和地方自愿开展的,中央财政均按规定予以补贴。但目前,我国农业保险的实际保障水平仍然较低,其中,三大粮食作物保险的保障水平约为每亩300元,与平均400元左右的直接物化成本相比,还可在政策允许范围内进一步提高。此外,目前我国粮食作物的投保率约为50%,其中三大粮食作物平均投保率为65%,与美国等发达国家相比,还有一定的提升空间。这既有农户保费负担能力较弱和投保意识有待增强的因素,也有保险机构主动创新不足和风险承担能力较弱等原因。同时,保障水平和投保率的提高会增加保费补贴金额,部分地方政府出于财力考虑,提高保障水平和投保率存在一定难度。

  “全链条”的大灾风险分散机制仍未建立。健全的农业保险大灾风险分散机制,一般包括直保市场、再保险市场、地方、中央等多个层次,以有效分散农业大灾风险。目前,我国在直保环节建立了大灾风险准备金制度,再保险环节具有商业再保险,但由于多种原因,地方和中央层面的大灾风险分散机制仍未完全建立。其主要难点在于,我国农业保险起步相对较晚,目前有关方面对各地区、各险种的风险类别、发生概率、损失程度等数据积累有限,精算难度较大,难以为研究各方责任分担机制提供充分依据。此外,部分地方虽然给予了承诺赔付支持,但主要是临时性措施;有的通过预算提前安排准备金,但普遍反映财力吃紧。总体看来,系统的制度化安排还待进一步加强。

  日益增长的补贴诉求需要给予适当引导。近年来,有关方面希望中央财政不断扩大补贴范围,如将蚕桑、花卉等地方特色农业保险纳入中央补贴险种,同时,进一步提高中央补贴比例,甚至由中央财政全额补贴。相关方面支持“三农”的出发点可以理解,但过度强调中央补贴责任,尤其对部分仅是个别省份或市县的特色农产品进行补贴,不仅难以厘清中央与地方的事权与支出责任,也不利于政策的公平和持续。同时,财政补贴比例宜合理,既要支持农户参加保险,也要逐步培育市场理念,发挥市场的决定性作用,防范补贴比例过高形成道德风险。国际上,即便是美国、加拿大、日本等发达国家,也是经过多年逐步扩大补贴范围,且平均保费补贴比例大多为60%左右。因此,对于日益增长的补贴诉求,需要结合我国国情和财力状况,予以统筹考虑和正确引导。

  此外,以下几个问题也需要关注:一是由于我国农业保险发展时间较短,数据积累分析相对不足,一定程度上影响了农业保险的产品设计、条款费率厘定等工作,难以满足日益多元化的“三农”保险需求。二是保险机构基层服务能力总体较弱,对基层政府部门较为依赖,二者权责利关系和费用管理等还有待进一步规范。三是个别地方农业保险工作存在不公开到户、虚报保费规模等违规行为,有的甚至骗取补贴资金,需要进一步加强监管。

  鼓励创新 明确事权 建立大灾风险分散机制

  下一步,有关方面要继续坚持“政府引导、市场运作”等4项原则,围绕“三农”工作重点,明确农业保险政策重心,积极稳妥做好相关工作,更好地服务“三农”发展。

  处理好政府与市场的关系,以“保大宗、保生产、保成本”作为政策支持重点,并积极鼓励创新。一国的农业保险政策,与其“三农”工作重点、各级财力状况、农业保险发展阶段等密切相关。目前,保障粮食安全仍是我国“三农”工作的重点,尤其在各级财政收入放缓的情形下,更要优先保障好大宗农产品。对于地方特色经济作物保险,应主要发挥市场的决定性作用,鼓励各方探索创新,增强其内生发展能力。同时,借鉴美国等发达国家经验,既要逐步加大对农业保险等“绿箱”政策的支持,也要鼓励创新、规范市场、健全制度,还要统筹考虑总体财力状况、农业保险发展阶段、支农体系顶层设计等,处理好农业保险金融支农与其他补贴的关系,充分发挥政策合力。结合国情和国际经验,目前我国农业保险工作宜按照“突出重点、鼓励创新”的思路,以“保大宗农产品、保农业再生产、保直接物化成本”为政策支持重点,并积极鼓励探索创新,有条件的可给予一定支持,在练好“内功”的基础上,逐步完善政策。

  合理划分事权与支出责任,加大政策支持力度,提高农业保险保障水平与覆盖面。一是重点加大对产粮大县三大粮食作物保险的支持力度。按照2014年中央一号文件精神,在对产粮大县财力、农业保险规模等调研的基础上,中央与省级财政共同提高对产粮大县三大粮食作物保险的补贴比例,逐步减少或取消其县级保费补贴,支持其提高覆盖面,力争实现“愿保尽保”。二是鼓励和支持提高保障水平。根据现行规定,积极支持各地提高保障水平,覆盖直接物化成本,有关部门可考虑通过示范性条款等予以引导,中央财政按规定给予补贴。在此基础上,鼓励保险机构通过附加险或新产品等方式,进一步提高保障水平,逐步覆盖地租等成本,满足规模经营主体需求,有条件的地方可给予一定支持。同时,对地方特色农业保险进行摸底调研。

  夯实基础工作,进一步建立和完善多方参与、共担风险的农业保险大灾风险分散机制。一是落实现行制度。督促保险机构认真落实好农业保险大灾风险准备金制度,及时足额计提大灾风险准备金,增强应对农业大灾风险能力。二是完善农业再保险体系。农业保险经办机构应充分做好再保险安排,中资再保险公司要进一步提高风险识别、定价、分散等能力,完善农业再保险市场,有效分散农业风险。三是夯实基础工作。有关部门共同做好自然灾害风险数据积累、保险精算等相关工作,在此基础上,测算风险费率、保障水平、分担比例等,为研究完善大灾风险分散机制提供参考。四是研究制度框架。合理界定保险机构、再保险市场、中央、地方等职责边界,研究建立多方参与、共担风险的“全链条”农业保险大灾风险分散机制。

  进一步加强协同配合,积极稳妥推进工作,促进农业保险持续健康发展。一是保险机构要充分发挥市场主体作用,提高服务意识与能力,加强基础数据积累,加大产品创新力度,扩大农业保险覆盖面,满足多元化的市场需求。二是建议监管部门将农业保险作为工作重点,进一步加大监管力度,完善相关监管制度,加强对经营主体的监督指导,推动农业保险健康有序发展。三是建议农林等有关部门在现有工作的基础上,进一步发挥专业优势,强化责任与服务意识,协同推进农业保险工作,规范基层部门与市场主体的关系。此外,有关方面要进一步加大对农业保险的组织、宣传和推动力度,促进农业保险健康可持续发展。

  农业保险:在服务“三农”中发挥积极作用

  “三农”问题的难点之一在于农业生产面临的高风险。农业保险作为市场化的风险分散机制,通过政府与市场、财政与金融的有机结合,充分发挥其防范分散风险的核心功能,为缓解“三农”难题、服务“三农”发展起到了一定的积极作用,成为各级政府支农的重要“抓手”。

  转变农业防灾救灾方式,服务粮食稳产增产。一是由“行政决策”向“市场契约”转变,准确公平。农业保险依据保险合同和受灾程度确定赔付对象和数量,“保得多、受灾重、赔得多”,避免了传统救济可能存在的“吃大锅饭、撒胡椒粉”问题,有的放矢、准确公平地解决了再生产资金需求。二是由“政府救济”向“保险理赔”转变,快捷有效。根据农业保险有关规定,保险机构一般与农户达成赔款协议后10天内支付赔款,“绿色通道”理赔时间更短,有效提升了农业防灾救灾的效率,为及时恢复再生产提供了积极支持。如2013年黑龙江洪灾中,灾后6天就有农户拿到赔款。三是由“政府管理”向“市场服务”转变,公开公正。通过保险机构提供承保理赔等服务并公示,转变了由政府管理农业风险的传统模式,老百姓既知道农业保险是党和政府的支持政策,也明白要按市场规矩办事,增进了农业防灾救灾的公开公正。2007-2013年,我国农业保险实现保费约1150亿元,提供风险保障约4万亿元,与中央财政补贴资金488.2亿元相比,使用效应放大80倍左右;支付赔款逾740亿元,为及时恢复农业再生产、促进粮食稳产增产发挥了积极作用。

  保障农户生产生活稳定,维护农户切身利益。农业自然灾害对农户生产和生活造成严重影响,“因灾致贫、因灾返贫”问题在一定范围内依然存在。农业保险的快速发展,为农户的生产和生活编织了一道“安全网”。一方面,增强了农户再生产和扩大生产的能力。农业灾害的影响不仅在一时,更可能对全年收成及后续生产造成持续影响。2007-2013年,我国农业保险户均赔款约550元,帮助农户及时购买种子、化肥等必需品,快速恢复再生产,减轻了灾害对农户的影响。更重要的是,农户尤其是规模经营主体将农业保险比作“定心丸”,进一步坚定了扩大生产的信心,一定程度上促进了农业规模生产。另一方面,保障了基本生活稳定。农业生产是广大农户的重要收入来源,农业保险在保障农户持续生产的同时,也有利于稳定农户收入和基本生活水平。遇到重大自然灾害,农业保险赔款更显重要,如黑龙江洪灾中户均赔款5300多元,占该省农村居民年均收入62%,最高的一户获得赔款350余万元,成为农户灾后生活的重要“救急钱”。

  发挥风险保障功能,推动农村金融协同发展。金融对农村经济社会发展具有重要意义,但多年来农村金融也受到农业生产风险较高的困扰。农业保险作为市场化的风险分散机制,可有效提升农户抵御风险的能力,降低银行面临的还贷等风险,增强银行的放贷信心。因此,农业保险与农村信贷这两种具有较强互补性和协同性的农村金融工具,相互联合可实现“1+1>2”的效果,推动农村金融的协同发展。如,为抵押林业财产办理森林保险,有力推动了林权抵押贷款增长。同时,很多地方探索开展了农业保险与信贷相结合的“银保模式”,一定程度上缓解了贷款难题,推动了相关产业发展。以陕西“银保富”为例,通过财政保费补贴,引导农户投保蔬菜大棚保险,银行为投保农户发放信贷,有力支持了农户通过设施农业增收致富。

  近年来我国农业保险的良好发展,既得益于党中央、国务院的高度重视和正确领导,也得益于农业保险工作坚持了“四项基本原则”,处理好了“两个方面关系”。首先,党中央、国务院对农业保险工作高度重视。自2004年以来,连续多年中央一号文件对农业保险工作提出要求,为做好农业保险工作指明了方向。同时,各部门、各地方政府也高度重视并积极推进农业保险工作,部分地方还成立了专门的领导小组。其次,坚持了“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”四项原则。按照上述四项原则,中央财政通过保费补贴、税收优惠等政策,发挥财政杠杆效应和引导作用,与农业、林业、保监等各部门密切协作,调动了农户的投保积极性,激发了保险机构市场化经营的热情,鼓励了地方政府的探索创新,逐步培育了各方的市场理念,促进了农业保险的持续健康发展。最后,妥善处理了“政府与市场、中央与地方”的两个关系。政府结合“三农”工作重点、各级财力状况、农业保险发展阶段等,对存在“市场失灵”、符合“三农”重点的农业保险领域给予支持,市场可以调节的则主要由市场解决。在此基础上,中央财政对关系国计民生和粮食安全的大宗农产品给予重点支持,并鼓励地方结合实际开展特色优势农产品保险,从而推动了农业保险的多元化发展。

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