李忠峰

　　农业补贴是国际上对农业扶持的最主要、最常用的办法，我国农业的发展也得到了政府的支持和保护。近年来，中央财政实施“四项补贴”政策（即种粮、良种、农机购置和农业生产资料价格综合补贴）力度逐年加大，2014年，中央财政进一步完善补贴政策，预算安排粮食直补151亿元、农资综合补贴1078亿元、农机购置补贴236亿元、农作物良种补贴224亿元，比2013年增长约30亿元，促进保护和调动农民种粮的积极性。

　　农业补贴的积极作用

　　实践证明，这些补贴政策起到了促进粮食增产和农民增收的效果。

　　一是稳定了粮食生产。2013年全国粮食播种面积111951.4千公顷，比2012年增加746.8千公顷，增长0.7%。全国粮食总产量60193.5万吨，比2012年增加1235.6万吨，增长2.1%。

　　二是促进了规模化生产。在农机购置补贴政策的带动下，我国农业生产方式实现了从人畜力作业为主向机械作业为主的历史性跨越，有效推进了农业生产由零散、低效的小户经营向规模化、集约化、组织化经营快速转变。种粮大户和粮食生产合作社已成为粮食生产经营的骨干力量，种了全国1/10强的地，产出了1/5强的粮食。

　　三是加快了新品种推广应用，良种覆盖率提高。至2011年，全国主要粮食品种良种覆盖率达到96%以上，亩产首次达700斤以上，单产提高对粮食增产的贡献率达80.5%。

　　四是增加了农户种粮收入。补贴成为种粮农民尤其是种粮大户收入的重要组成部分，向农民传达了国家扶持农业、重视农业的积极信息，在一定程度上增强了农户种粮的信心。

　　农业补贴需进一步调整

　　我国的农业补贴政策从2004年在全国范围推开至今已进入第十二个年头，目前形成了以“四补贴”为基础，以农业保险保费补贴、农业重点生产环节补贴等为补充的基本制度框架，为粮食产量连年增长，农民收入持续增加发挥了重要而关键的作用。

　　但随着形势变化，现有农业补贴政策也表现出一些问题，如补贴总量不足，标准相对偏低，结构不尽合理，管理机制不完善等。

　　当前我国农业补贴的资金投入渠道较多，分散在政府各个部门，难以形成支农资金的整合效应，降低了补贴的效率。而且，农业补贴力度也不够。以2013年为例，我国农业补贴总金额达到1662亿元，金额虽逐年增长，但与发达国家相比仍有较大差距。欧美国家直接补贴占到农民收入的40%，我国只有3%左右。无论按照我国情、政策还有WTO的要求，都有很大的补贴空间。

　　更大的挑战还来自高成本时代农业的到来。伴随着工业化、城镇化的进程，农资、土地、劳动力等农业生产要素的成本会出现不断上升的趋势。农业高成本时代的到来，预示着农业高成本若与资源制约增加、生态环境约束趋紧的影响相互叠加，有可能使农业发展陷入长期停滞，最终会影响整个工业化、城镇化的进程。农业发展进入高成本阶段，更应该进一步加大对农业的支持和补贴力度。这是许多国家的农业政策调整的基本经验，也是今后我国应对农业比较效益持续下降、提高农民种粮务农积极性和地方政府重农抓粮积极性的重要举措。

　　目前实施的农产品价格支持政策，虽然能有效调动农民生产积极性，但也逐步显现出一些新问题新矛盾，如导致农产品价格形成机制扭曲，市场作用未能有效发挥；国内外农产品价格倒挂，进口压力日益加大；农业资源环境形势严峻，农业可持续发展面临挑战等。因此，必须进一步增强政策的针对性和指向性，健全主要由市场决定农产品价格的机制，农业补贴要不断调整，发挥“精准”效应。

　　提高补贴的精准性和指向性

　　今年的中央1号文件明确表示，完善农业补贴政策。在有条件的地方开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点，提高补贴精准性、指向性。加大农机购置补贴力度，完善补贴办法，继续推进农机报废更新补贴试点等。这是随着形势的变化，对农业补贴政策做出的进一步调整。通过明确补贴目标、调整补贴思路等，探索形成农业补贴真正同粮食生产挂钩机制，让多生产粮食者多得补贴，将进一步提高农民的种粮积极性，更有效地避免耕地“非粮化”现象，保障国家粮食安全。

　　如何着力提高农业补贴的精准性和指向性？笔者认为，应从以下几个方面着手：

　　突出支持粮食作物生产，着力提高农业补贴的精准性。突出补贴重点，改进补贴资金发放办法，在核实实际种植面积和产量的基础上，将补贴与产量直接挂钩，使补贴政策效力直接体现到农产品产量上。同时提高补贴额度，促进稳粮增效。当前粮食生产扶持额度逐年提高，但与物价上涨幅度相比差距较大，刺激农业主体种粮积极性有限。以农资综合补贴为例，补贴标准长年稳定在每亩30元~50元，与每年突飞猛进的农资价格相比，可谓杯水车薪。

　　突出“谁种粮，补贴谁”，着力提高农业补贴的指向性。使补贴直接瞄准实际种粮户，继续实施种粮大户补贴，并在增量资金中进一步加大对新型经营主体的支持力度，加大对农业科技投入、现代种业、农业结构和品种优化的支持力度。十八届三中全会提出来要稳定存量，调整增量，向种田能手和新型农业经营主体倾斜。因为农业的补贴空间还很大，今后新增的部分要进行调整，向新型农业经营主体倾斜，向种粮大户倾斜，向规模经营倾斜。这样既能发挥刺激粮食生产的作用，又能保证国家能够收购到更多的粮食，增加粮食储备，保证粮食安全。

　　健全农产品价格波动与农业补贴、储备及低保补贴联动机制。国家制定目标价格，一般不再入市收购，使农产品价格更多地由市场决定。农民随行就市进行销售，当市场价格低于目标价格时，国家将目标价格与市场价格的差额直接补给农民，既保障了农民收益，也理顺了市场关系。研究制定“托底收储”机制，即在粮价过度下跌时，政府直接或间接入市，按市场价格收储。建立中央、地方储备调控联动机制，在进一步明确中央、地方粮食事权的基础上，加强中央、地方储备在调控市场时的协调运作，形成调控合力，提高调控效率。中央调控储备主要用于调节年度间丰歉和季节性供求失衡；地方储备主要用于解决地区性市场供求失衡、应对地区性突发性事件、满足居民口粮等应急需求。同时，完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，确保困难群众基本生活不受农产品价格上涨影响。

　　完善制度加强监管，确保农业补贴落到实处。加强统一指导，强化地方基层管理部门在品种面积核实、处理农民投诉、资金发放到位、资金安全监管等方面的责任，充分发挥基层财政就地就近监管的优势，将农业生产补贴资金全部纳入乡镇财政监管范围，确保补贴资金安全落实到户。

　　农业补贴作为向农村倾斜的公共财政，在维护农业发展、保障农业安全、促进农民增收上有着至关重要的作用。总之，我国农业补贴政策应总体按照“保供给、促增收、抗风险”方向进行调整。“保供给”即确保国家粮食生产安全和主要农产品有效供给，这始终是我国农业发展的主要任务；“促增收”即促进农民、农业主体收入持续增长，将始终是我国“三农”工作的立足点；“抗风险”即提高农业主体对抗自然和市场风险的能力，将是我国农业下一步发展最需要解决的问题。