公用事业投资的基本目的是为了满足一般国民的一般效用，但是设施的建设必然对特定的群体产生“特别收益”，比如城轨可达性的提高带来了交通成本的节约、更多的商业机会和更高的利润，从而提高了周边商铺租金，直接表现在土地、住宅和商铺价值的提高。因而，车站周边的物业或土地的拥有人，也就成了特别受益人。他的收益来自于城轨项目的正外部性所产生溢价。这一部分收益相对于普通大众的一般收益来说称为特殊收益。在西方发达国家，通常通过税或费的方式对城轨的溢价进行回收，从而为城轨建设融资。

　　依据受益人负担原则，城轨项目成本负担应该与受益人的收益相匹配，而我国城轨项目三类受益人在资金负担上存在负担模式不公平、间接使用人被忽略、特殊受益人负担模式制度缺失等方面的问题。

　　在公共财政为主的负担下，城轨投资的主要负担人是普通大众。然而，把公共财政作为城市轨道交通项目资金的主要来源存在两个缺陷：第一，总额不足，即地方财政资金不足以支持城轨建设资金的需求。第二，有失公平。以财政为主导的城轨项目融资模式下，“普通大众”不仅对自己的收益买单，而且还要对城轨项目的特殊受益者——包括周边房地产开发商、周边物业的拥有人、城轨项目周边经营者的特殊收益买单，这显然不是一种合理、公平的方式。

　　城轨的定价要考虑到其社会效益和市场效益。现阶段的城轨定价通常以公益性为基础，对城轨的社会效益考虑的更多。我国若以提高票价为城轨的主要收入，不符合城轨的定位，在实际操作过程中也证明是行不通的。例如，广州、苏州、杭州等城市都遭遇了市民对城轨票价太贵的抱怨。

　　间接使用人即小轿车的拥有者获益是我国城轨付费的制度设计时所忽略的。这并不是要政府对汽车拥有者额外征税，政府需要对汽车及其相关产品征收的汽车购置税、燃油税、汽车消费税等进行转移支付，为城轨建设融资，从而实现间接使用人为城轨收益付费。

　　在我国土地公有制的前提下，城轨溢价通常被政府占有，由于城轨也是由政府建设，看起来并不存在外部性问题。然而，由于缺乏正式制度的约束，溢价成为部分开发商寻租的土壤，外部性问题仍然存在。之所以出现这种情况，是因为我国没有正式的溢价回收制度对城轨的开发利益进行还原，城轨所造成的溢价成为一种公共资源，必然逃脱不了“公地的悲剧”的命运。

　　针对城轨为特殊受益人所带来的溢价，美国等西方国家会制定政策对这部分溢价进行回收，补偿项目的建设成本，被称为溢价回收制度。国内学者运用这种制度对公共投资项目和一些公用事业的投融资模式进行了探索性的研究。从三类受益人负担现状分析，我国要改变以普通大众负担为主导的城轨融资模式，过渡到以三类受益人共同负担的融资模式。我国要改变公共财政为主的城轨投融资模式，需要研究间接使用人和特殊受益人为城轨付费的现实可能性，尤其要注意到特殊受益人为城轨付费在制度设计中的缺失，应该借鉴相应的溢价回收制度为城轨建设融资。

　　针对特殊项目征收的途径和手段主要有三种：一是土地使用权出让费和土地税收；二是土地储备制度；三是公共设施配套费。然而，我国的溢价回收政策是针对整体土地增值所设置的，还没有针对某特定公共项目所设置的溢价回收途径和办法，因此亟须建立以城轨溢价为基础的城轨建设资金来源结构，为城轨项目融资。

　　(作者单位：天津理工大学管理学院河北省财政厅等)