中国社科院曾发布《城市蓝皮书》称，目前我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元/人。要解决市民化问题，政府公共成本需要支出约51.1万亿元。

　　 

　　如何界定成本承担主体和支出责任是分担机制的关键

　　一个农民工市民化要多少钱

　　继《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台后，国务院近日下发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，中国的户籍制度改革再次上路。

　　人的城镇化是新型城镇化的关键。户籍制度要推进改革，更为关键的是资金。那么，一名农民工市民化的成本是多少？2013年7月，中国社科院曾发布《城市蓝皮书》称，目前我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元/人。要解决市民化问题，政府公共成本需要支出约51.1万亿元。

　　伴随城镇化进程的加速，农业转移人口的市民化进程严重滞后，背后存在成本障碍、制度障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥以及承载力约束等多方面的因素。而《城市蓝皮书》称，近年来附着在户籍制度背后大量福利因素所构成的较高成本是重要门槛。

　　《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》曾就此指出，各级政府要“根据基本公共服务的事权划分，承担相应的财政支出责任，增强农业转移人口落户较多地区政府的公共服务保障能力。”

　　但有专家此前曾对媒体分析，对地方政府来说，户籍改革、农民工市民化是需要掏钱的，这就涉及到利益的改革问题。因此地方政府往往更愿意在城镇建设方面着力，而在推进人的城镇化方面进展甚微。这笔巨额支出将成为财政负担。

　　不仅如此，农业转移人口在市民化过程中还要自行承担个人生活成本，平均每人1.8万元/年。绝大多数农民工还需要支付平均约为30万元/户的购房成本。除去少数被纳入廉租房、公租房体系的市民化人口外，按经济适用房价格购买计算，全国平均为10.1万元/人。

　　国务院发展研究中心副主任韩俊就此曾表示，从近期看，政府需要承担的成本主要是农业转移人口子女教育、公共卫生、低保、保障性住房等的支出；从远期看，农业转移人口退休后按目前的养老金发放办法，政府需要对个人养老金发放进行补贴。随着农业转移人口的增加，政府还需要增加各项城市基础设施的投资。韩俊表示，要承担农业转移人口市民化的教育、公共卫生、低保、养老金补贴等的成本支出并非不可承受，关键在于建立中央政府、地方政府、企业之间和个人之间的成本合理分担机制。

　　资金如何投入？

　　降低农民工市民化成本，如何建立一个有效的机制十分关键。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，要建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。

　　作为国家确定的城乡统筹综合配套改革的试验区，重庆进行了农民工户籍制度的改革。只要是在重庆城镇工作了3年以上，或者在重庆城镇有已经落户的亲属的农民工，都可以自愿办理重庆城镇户口。

　　重庆市市长黄奇帆曾表示，办理了城镇户口的农民工就能享受到五个“一步到位”，即跟城市居民享受同样的养老、医疗、住房、教育、就业待遇。

　　“农民工在重庆城镇的落户，使得工业园区可以全年12个月开工，农民工成为城市工人阶级，这形成了重庆非常有竞争力的手段。”黄奇帆说。

　　这样一来，就不得不面对两个问题，一是，落户农民原先的三块地，承包地、林地和宅基地该如何解决；二是，农民工进城的社会综合成本。

　　对于前者，黄奇帆表示，对三块地的使用权也被视为财产权，政府建立流转制度，由农民自行支配。

　　对于后者，黄奇帆认为，农民工本身贡献的是人口红利，几十年来在城市工作的效益绝对可以将十多万的社会综合成本消化掉，并且这个成本只是其贡献的几分之一。

　　他进一步解释，农民工进城的成本，不到40%由招聘企业承担，1/3由政府承担，余下由农民工自身承担。此外，这些成本不是在一年中支出的，而是在其长期务工的过程中分期支付的。

　　具体而言，正如《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中所指出的，政府要承担农业转移人口市民化在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。企业要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。农民工要积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，并按照规定承担相关费用，提升融入城市社会的能力。（宗禾）

　　 

　　理论观点

　　处理好农民工市民化成本分摊的五大关系

　　■ 胡拥军 高庆鹏/文

　　加快推进农民工市民化是当前以及未来较长时期城镇化发展的主要任务。根据国家统计局监测数据，2012年全国农民工总数超过2.6亿人，其中外出农民工超过1.5亿人。在现行城乡二元户籍制度下，绝大部分农民工尽管在职业上实现了非农化，但在户籍身份上尚未实现非农化，无法平等共享城镇就业、教育、医疗、住房、社保等方面的公共服务，呈现显著的“半城镇化”特征。

　　自改革开放以来，尽管统计意义上的城镇化率稳步提升，但农民工市民化进程明显滞后，其症结在于没有处理好农民工市民化成本的分摊问题。所谓农民工市民化成本，是指使农民工在身份、地位、价值观、社会权利以及生产、生活方式等方面全面向城市市民转化并顺利融入城市社会所必须投入的最低资金量，其分摊机制能否理顺决定了新型城镇化的发展成效。结合国外城镇化发展经验以及国内各地探索，加快推进农民工市民化需要围绕其成本分摊问题重点处理好如下五大关系。

　　第一，处理好政府分摊与市场分摊的关系。农民工市民化成本一般包括因新增城镇人口而产生的水电路网等基础设施、文教体卫等公共设施的投资，养老、医疗、失业、生育保险等社会保障费用，就业培训、文化保健、最低生活保障等社会福利、社会救助支出，以及为适应城市工作技能、生活方式需要而新增的成本。其中既包括政府需要承担的公共成本，也包括企业、个人需要承担的市场成本。然而，已有的政策研究，往往把企业、个人承担的市场成本与政府承担的公共成本混为一谈，客观上夸大了加快推进农民工市民化的公共财政支出压力。因此，加快推进农民工市民化亟需正确理清政府、企业、个人在农民工市民化成本上的分摊责任，既要避免夸大政府的公共财政支出规模，也要避免向企业、个人甩包袱的倾向。

　　第二，处理好中央分摊与地方分摊的关系。农民工市民化是一个涉及基础设施建设、公共服务供给、社会福利保障的系统工程，需要中央与地方政府庞大的公共财政支出。因此，为了加快推进农民工市民化，亟需合理调整中央与地方政府在农民工市民化中的支出责任。一是根据公共支出的外溢性优化中央与地方政府的分摊责任，中央政府承担跨区域基础设施建设以及社会保险、教育医疗、住房保障等基本公共服务需要全国统筹部分，地方政府承担公用设施建设以及卫生健康服务、就业创业指导等地方性公共事项。二是根据农民工群体的跨区性优化中央与地方政府的分摊责任，中央政府重点解决跨省流动农民工的市民化成本，地方政府重点解决省内流动农民工的市民化成本。三是建立健全与居住证人口数量挂钩的财政转移支付制度，重点考虑中央转移支付对农民工社保、医疗、教育等民生需求的覆盖，建立农民工市民化专项补助资金，形成“钱随人走”、“钱随事走”的机制。

　　第三，处理好输入地分摊与输出地分摊的关系。据统计，2012年全国跨省流动农民工为7647万人，占外出农民工总量的46.8%，其中广东、江苏、浙江、山东、上海、北京等东部省份是主要农民工输入地，而四川、河南、湖南、湖北、河北等中西部省份是主要农民工输出地。然而，尽管农民工成为输入地产业工人的重要组成部分，为输入地经济社会发展作出了重要贡献，但他们无法在输入地享受各项公共服务，仍然由输出地政府承担其相应的新农村养老保险、新农村合作医疗、子女义务教育以及留守老人的各项公共支出，实际上形成了经济发展水平相对较低的输出地补贴经济发展水平相对较高的输入地。因此，为了加快推进农民工市民化，亟需建立健全输入地与输出地之间的利益补偿机制，针对农民工在输出地享受社会保障、子女教育等公共服务的情形，探索输入地对输出地转移支付、对口支援等形式的利益补偿形式，加快推进输入地基本公共服务覆盖农民工群体。

　　第四，处理好一次性成本分摊与连续性成本分摊的关系。农民工市民化成本既包括需要一次性投入的市政、医院、学校、保障房以及相关的公共管理服务设施等，也包括需要按年度支出的社会保障、低保救助、义务教育、卫生保健等。因此，为了加快推进农民工市民化，需要在较长的时间维度里处理好一次性成本分摊与连续性成本分摊的关系，着力实现不同年份之间的平滑分摊，一方面充分利用市场机制、引入社会资本来促进市政、医院、学校、保障房等一次性投入在较长时间内的分摊，另一方面对需要连续支出的公共服务、社会福利等支出项目，需要建立可持续的财政保障机制，把农民工市民化的连续性公共支出项目纳入中长期财政预算框架，并针对需要远期支付的养老保险，将社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理，逐步做实个人账户。

　　第五，处理好成本分摊责任与成本分摊能力的关系。农民工市民化成本的合理分摊既要理清政府、企业与个人的成本分摊责任，也要综合考虑不同主体的成本分摊能力。从农民工来看，农民工自身承担市民化个人成本的能力相对薄弱。2012年外出农民工人均月收入2290元，扣除生活成本月均结余1557元，以按城镇职工标准缴纳“五险一金”为例，仅此一项，农民工需要支出的费用就占到其工资额的23%左右，因此亟需探索参照城镇居民养老保险、医疗保险的办法对低收入农民工予以缴费补助。

　　从用工企业来看。在原材料、劳动力、资金等投入成本上涨以及国内外市场需求乏力的情况下，企业利润率普遍较低。据统计，2011年中小企业整体利润率已不足3%，如果以按城镇职工标准为农民工缴纳“五险一金”的话，需要新增支出占工资总额47%的费用，将大幅提升中小企业的社保成本，因此需要考虑农民工用工企业的实际情况调整其缴费标准、设立缴费分档、建立缴费补贴等。

　　从政府来看，中央到地方各级政府在农民工市民化中的成本分摊责任与财政保障能力匹配失衡。2011年中央本级财政收入占全国财政收入总额的49.4%，而中央本级财政支出占全国的比例仅为15.1%，与中央相比，各级地方政府分摊市民化成本的财政保障能力相对薄弱，这就需要逐步建立地方主体税种，建立健全地方债券发行管理制度，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。根据2013年中央城镇化工作会议精神，中小城市与建制镇是加快推进农民工市民化的重点，但是在现行城镇行政体制下，“职能同构”的五级城市（镇）政府之间的利益博弈，导致各级城市政府之间财权与事权的分配失衡，各级中心城市通过行政资源集中实现行政区域内的垄断式自我扩张，而吸纳大部分农民工就业的中小城市与小城镇则无法获取充足的公共资源，因此，要稳步推进强县扩权改革，对工商、税收、投资、土地等管理权限有序下放到县级城市政府，稳步推进合乡并镇与强镇扩权改革，赋予经济社会发展条件较好的中心镇建立一级独立财政和行政管理体制，提高中小城市与小城镇为农民工安排基础设施建设与公共服务供给的财政保障能力。（作者单位：国家信息中心）