蓝海涛 陈良彪

　　长期以来，在低成本工业化和高成本城镇化的发展模式下，城镇迅速繁荣，工业快速发展，农村劳动力转移就业问题得到了较好的解决，农业在城镇需求拉动和技术扩散的作用下也得到了较快的发展。但农村的土地、劳动力等要素不能平等分享城镇化和工业化发展成果，农业资源要素长期净外流，农业在吸引先进要素投入方面的先天不足没有被很好地弥补，导致农业现代化严重滞后于城镇化和工业化。

　　进入新世纪以来，中央基于对国际发展经验的分析借鉴和对我国发展阶段的科学判断，提出了“重中之重”的战略思想，提出了工业反哺农业、城市支持农村的基本方针，尤其是党的十八大提出了“四化同步”的战略部署，强农惠农富农政策体系逐步建立健全，农业发展的政策环境不断改善。当前和今后一个时期，我国社会结构、人口结构将深刻调整，经济发展方式将深刻转变，资源配置方式将深刻变革，市场在资源配置中的决定性作用将更加突出，政府调控经济的作用将更加高效。而且，随着各项改革逐步深入，城乡发展一体化体制机制将更加健全完善，城镇化对于农村发展的辐射带动作用将得到更大程度的发挥，农业发展将迎来又一个难得的机遇期。

　　由此可以进一步预期，一方面，城镇化发展战略和发展模式将逐步调整，并通过多种途径和方式，深刻改变农业的生产经营方式和要素投入结构，有效地促进农业现代化进程；另一方面，农业现代化也有利于从农产品供给、人口和劳动力迁移、农民增收、扩大内需等方面，增强农业对经济社会发展的基础支撑作用。从实践来看，近些年来我国一些沿海发达地区，甚至是一些中西部地区，高度重视统筹城乡发展，在城镇化过程中夯实农业基础、带动繁荣农村，经济发展获得持久动力，社会实现和谐稳定，城乡发展一体化新格局初步形成。

　　当前和今后一个时期，必须从实现国家现代化总体大局出发，强化城镇化和农业现代化协调发展的顶层设计，进一步研究明确促进城镇化与农业现代化协调发展的总体思路、制度创新和重大举措。

　　总体思路

　　——发挥市场的决定性作用与政府合理调控相结合。坚持市场在产业发展、资源配置、要素集聚等方面的决定性作用，提高城镇化的资源配置效率。发挥政府“有形之手”在制定发展规划、提供公共服务、引导人口流动、配置公共资源等方面的功能，引导城镇化的发展方向。

　　——坚持大中小城市和小城镇协调发展的城镇化战略。改变以特大城市为重点的城镇化模式，以中小城市和小城镇作为未来一个时期的发展重点，引导农村人口就近就地城镇化。优化城镇化的空间布局和形态，以中西部地区为重点，大幅度提高中西部地区的城镇化水平，推动城镇化均衡发展。

　　——以农民工市民化作为新型城镇化战略的重点领域。坚持以人为本，实施以农民工城镇化为重点的新型城镇化战略。稳步推进城乡基本公共服务均等化，使全体城乡居民平等共享城镇化成果，促进人的全面发展和社会公平正义。

　　——在新型城镇化进程中不断强化农业基础地位。坚持“四化同步”，补上农业现代化“短板”，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，强化城镇化发展的基础支撑。深入实施以工补农、以城带乡发展战略，构建与整体经济发展水平和城镇化进程相适应的农业支持保护体系。

　　制度创新

　　实现城镇化和农业现代化协调发展的目标，不仅要打破以往二元体制递延下来的制约城乡、工农协调发展的制度枷锁，更要构建新阶段倾斜支持农业农村发展的制度安排。

　　1.完善城镇行政管理体制。研究执行新的市政设置标准，科学把握市政设置条件和进程，引导城镇化重心向中小城市和小城镇转移、向中西部地区转移。

　　2.优化公共财政资源配置机制。实现城乡基本公共服务均等化，关键是构建相应的财政保障制度，推进公共财政资源均衡配置。

　　3.健全完善农业支持保护体系。这是加强现代农业建设、巩固农业基础地位的根本举措，城镇化越是发展，越要加强对农业的支持保护。

　　4.深化农村产权制度改革。落实现有土地承包关系保持稳定并长久不变的政策，在五年内完成农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作，赋予农民土地承包经营权抵押、担保权能等更加充分而有保障的土地权利。

　　5.建立金融资源回流农村机制。推进农村金融改革创新，切实放宽农村金融市场准入，支持发展农村合作金融，构建结构完整、层次清晰、分工明确、功能互补的农村金融体系，多元化渠道满足不同主体的金融需求。

　　6.推进其他配套制度改革。深化财税制度改革，通过合理划分中央和地方的税收分配比例，加强以所得税和财产税为代表的直接税建设，改变目前地方财政收入过分依赖一次性土地出让收入的现状，推进政府绩效考核制度改革，将以GDP为主的考核模式真正转变为涵盖经济发展、城乡居民收入、耕地保护、粮食安全、生态环境及社会稳定等指标体系的综合考核模式。

　　重大措施

　　促进城镇化与农业现代化协调发展，还需要政府主动作为，采取一系列重大措施。

　　1.制定实施新型城镇化战略规划。首先，尽快出台国家新型城镇化发展规划，明确推进城镇化的指导思想、基本原则、重大举措和保障措施，强化对城镇化的总体调控，引导城镇化向正确方向发展，在城镇化进程中始终强调夯实农业基础和维护农民权益。其次，进一步做好城乡规划工作，把编制城镇化发展规划与新农村建设规划统一起来，以统筹城乡规划作为城乡一体化的重要抓手，加强对城镇化发展的分类指导，提高规划的实用性、操作性和指导性，发挥规划综合调控作用，统筹城乡建设和人口流动。

　　2.明确农民工市民化的“时刻表”。农民工市民化涉及人口多、任务重，应采取分类指导、有序推进的办法，明确工作“时刻表”。

　　3.有效保护和合理利用土地资源。实施集约节约利用土地的城镇化模式，控制城市建设规划用地总规模、严格建设用地标准，提高土地的容积率、利用率和产出率。

　　4.把基础设施建设重点转向农业农村。大幅增加农业农村基础设施建设投入，启动一批拉动内需作用大、经济社会生态效益明显的农业农村建设项目，尽快改变城乡基础设施建设反差巨大的局面。大力实施高标准农田建设规划，整合财政投入，统一建设标准，提高建设效果，确保到2020年建成8亿亩高标准农田。以耕地整治、农田水利为重点，加强耕地质量建设，建立耕地建设与管护长效机制，确保耕地质量与设施永续利用。加强耕地和水资源污染防治，采取综合性措施，治理城镇和工业污染物向农村农业的转移扩散。加快农村电网改造、乡村道路建设，改善农村生产生活条件。

　　5.培养新型职业农民和培育新型农业经营主体。在城镇化进程中实现农民群体的职业分化，使农民“去身份化”，成为一种有尊严、有保障的职业选择。制定国家层面的中长期农民培训规划，加快培养新型职业农民，切实提高农民务农创业能力。制定针对性强的扶持政策，大力培育专业大户、家庭农场、土地合作社和其他各类农民合作经济组织，做大做强龙头企业。

　　6.大力推进农业生产经营方式转变。适应不断升级的农产品需求，加快构建现代农业产业体系。加大粮食战略工程实施力度，健全粮食安全保障体系；积极推进农业结构调整，提升高效经济作物和园艺产业、现代畜牧水产业的比重。加快发展无公害农产品、绿色食品和有机农产品，实行规模化种养、标准化生产、品牌化销售和产业化经营，进一步提升农产品质量安全水平。大力发展都市现代农业，推进农业与二三产业融合，凸显农业多功能特征。加强农产品流通和储存环节的布局和建设，大力发展农产品流通生产性服务业，应对农产品产销区不断分离的新问题。

　　7.制定促进农民增收的国家战略规划。落实城乡居民收入倍增计划的目标，制定促进农民增收的战略规划，出台一系列重大政策和改革措施，构建农民增收长效机制。把调控城乡居民收入差距纳入农民增收规划，明确到2020年城乡居民收入之比缩小到2∶1之内，实现真正意义上的全面小康。（课题承担单位：国家发展改革委产业所）