中国三大政策性银行改革，终于落地。

　　今年4月12日，国务院关于国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行改革方案的批复在中国政府网公布；7月中旬，国家外汇储备分别向国家开发银行和中国进出口银行注资480亿美元和450亿美元，完成两家银行改革方案中对资本金补充的要求。

　　中国金融改革，自此逐渐推进到政策性银行。其中，国家开发银行明确定位为开发性金融机构，而中国进出口银行、中国农业发展银行进一步明确了政策性银行的定位。

　　自1994年成立以来，三大银行不断在政策性和商业性之间曲折探路。伴随着国际环境的变化和自身职能定位的调整，改革几度启动又陷入重新思考。随着改革逐步落地，多年来萦绕在政策性银行身边的方向之争：定位问题、约束机制、资金筹集、公司治理等，此次都有所定论。

　　就此，中国人民银行行长周小川近期接受中新社记者专访，回顾了中国政策性和开发性金融改革历程，解读改革中的具体思路步骤，并谈及政策性银行的新使命。

　　周小川表示，政策性和开发性金融将在“一带一路”建设等国家战略中发挥更大作用。实现对国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家机构的注资后，将使其能够满足巴塞尔协议对资本充足率的要求，更好地支持基础设施、基础产业、支柱产业“两基一支”建设，为国家战略服务。

　　今年，是中国政策性银行的改革年，而最关键是建立三大机构的资本约束机制。目前，国家开发银行和中国进出口银行的资本金补充已经完成，农业发展银行的资本金补充也将逐步到位。三大银行改革的未来道路，还要接受实践考验。

　　改革的“起承转结”

　　“对政策性金融和开发性金融的看法，是有周期性变化的，就像一个长轴的钟摆在运动。但是每次都应该有进步，看法慢慢深刻。”周小川说。

　　最初，中国的政策性银行是以经济转轨期间的“承重者”身份出现。

　　周小川表示，三大银行的相继成立，使过去承担各种政策性业务的工、农、中、建四家专业性银行得以减重前行，顺利走向商业化改革。当时有观点认为，三大政策性银行完成经济转轨使命后，或许应退出历史舞台，“该消亡就消亡，该关就关”。

　　随后几年、特别是亚洲金融风波之后，全球出现了政策性金融、开发性金融走下坡路的趋势。德国、巴西、日本等国家的政策性银行，或被兼并收购，或走上了商业化发展道路、甚至完全转变成商业银行。

　　中国的三家政策性银行也不同程度地增加了市场化新业务，导致政策性银行与商业银行业务领域的重叠越来越多，业务边界难以划清。2006年，中国的政府工作报告提出，“推进政策性银行、邮政储蓄机构等其他金融机构改革”。

　　翻开有关政策性银行改革的厚厚资料可以看到，早在2006年，周小川就曾经相当细致地谈及他思考中的政策性银行改革方案：实现政策性银行的市场化运作，使其受市场制度约束，其中一个有效的途径就是政策性银行向开发性银行转型。一要充实资本金，二要实行分账管理，三要完善公司治理结构，建立现代银行制度，四要深化内部改革。

　　2008年12月，国家开发银行股份有限公司成立，这被视为中国政策性银行商业化改革迈出了历史性的一步。

　　但是，中国的政策性银行并没有在商业化改革这条路上走太远。2008年末开始席卷全球的金融危机让不少国家意识到，危机之下，商业性金融机构从利润最大化和降低风险的角度考虑，贷款积极性明显下降，基础设施、公用设施乃至涉及重要战略部署的公共性融资缺乏资金支持。因此，发展开发性金融又重回大家的视线。

　　2013年和2014年，中国政府工作报告连续两年提出“实施政策性金融改革”；2015年更首次明确提出“发挥好开发性金融、政策性金融在增加公共产品供给中的作用”。

　　正是在不断摸索和调整中，中国这一轮的政策性银行和开发性金融的改革框架已经成型。

　　关于改革的三大焦点

　　政策性银行改革推进至今，一直围绕着三大焦点问题。

　　问题之一：建立什么样的约束机制？

　　这已有明确答案。在改革方案的设计中，三家政策性银行和监管方都已达成共识：首要是建立有效的约束机制。

　　“最终，对银行机构真正有效的是资本约束。没有资本约束，其他约束方式都难以更好地发挥效果。”周小川说。

　　三家银行保持稳健和可持续性非常重要，这也是这次改革的重点内容之一。转轨经济的实践表明，政策性机构容易有过度扩张的冲动，成为只注重执行国家计划而忽视财务绩效的非企业化实体；往往对可持续发展重视不够，容易有约束机制(特别是资本约束)欠缺和反复申请政策优惠的倾向。解决以上问题成为本轮改革的要点之一。资本约束在一定程度上还可以解决商业银行和政策性银行之间的争议。严格说，开发性业务和商业性业务之间的界限是有模糊性的，商业银行也可以做开发性业务，但是有的商业银行不愿意做。二者的竞争经常会陷入互相指责之中，商业银行的理由之一是，政策性银行没有资本约束，所以二者的成本并不一样。既然对银行机构真正有效的是资本约束，政策性银行的改革也要推行资本约束，使得其风险加权资产所产生的资本需求跟商业银行的标准基本一致，内控和外部监管即可得以明确，不再徘徊。

　　问题之二：如何实现资本补充？

　　“解决资本充足率问题，三家银行可以采取不同措施。可以从体现公共性、体现国家利益的战略出资人中选择注资主体，包括财政、社保基金和其他一些体现公共性的投资主体。过去开行和口行借用了部分外汇储备发放‘走出去’贷款，可以实施债转股并阶段性持股。其实，商业银行的资本中也有一部分曾来源于外储。总之，政策性、开发性金融机构改革的核心仍是要强调资本约束和资本充足。以前最担心政策性业务不在乎盈亏、盲目扩张规模的问题，现在要通过资本约束加以解决。”周小川表示。

　　一组数据可以看出三家银行资金状况。以国家开发银行为例，1998年国开行资产规模5225亿元人民币，不良贷款率为32.63%；2014年，国开行资产规模103170亿元，不良贷款率已经降至0.65%。

　　目前，国家开发行和中国进出口银行的资本金补充已经完成，农业发展银行的资本金补充也将逐步到位。

　　问题之三：如何建立起有效的公司治理机制？

　　周小川表示，加强公司治理，建立董事会是本轮改革题中应有之义。

　　2008年12月，国家开发银行股份有限公司成立，使国开行成为第一家成立董事会的政策性银行，而今年初从中国人民银行副行长位置履新中国进出口银行的胡晓炼，也是以进出口银行党委书记、董事长的身份上任。

　　但这还远远不能满足公司治理的要求。周小川表示，三家银行的董事会将是混合型：因为承担着服务国家发展战略的职能，所以政府代表的比重会大一些；同时也要有出资人利益的代表，达到较好的平衡，既要有资本约束、保持财务健康，也要切实符合服务国家战略发展需要的方向。

　　他强调，在这一轮改革的任务之一，就是要建立健全政策性银行的董事会、监事会和高管层，提升管理层的经营管理和执行能力，有效发挥监事会的监督职能，形成独立运作、有效制衡、相互合作、协调运转的公司治理架构。

　　三大银行的未来挑战

　　不过，中国的政策性银行仍然面临挑战：要建立真正以资本充足率为核心的有效约束机制，完成资本金补充只是第一步；建立董事会是本轮改革题中应有之义，而三大银行的董事会或停止运转需要重建、或正在设计中；作为推动内部管理升级和外部约束的有效依据，三家银行的公司章程修订还有待上报国务院批准；此外，地方融资平台未来是否“拖累”三家银行，造成开发性金融资本金又变得明显不足，这也有待后观。

　　周小川表示，总的来讲，三家行的改革及其未来道路还要接受实践的考验，毕竟银行业是个高风险、影响广的行业，不少国际知名大银行都有艰难挣扎的经历。如果我们能在已有的实践基础上，借鉴好的经验，不断动态改进，或许三家行的模式能成为中国特色道路中有光彩的一部分。