深化财税改革，建立现代财税体制

　　“十三五”国家发展规划专家委员会委员 贾康

　　十八届五中全会审议通过的“十三五”规划建议提出，深化财税体制改革。当前财政体制仍然存在诸多问题，仅仅依靠修补性调整，已不能解决改革深水区所面临的深层次矛盾和问题。这要求我们必须在新的国内外形势下，果敢而慎重、坚定而持续地推进财税改革。我们必须以建立现代财政制度为目标，推进全面深化改革目标的实现，适应新阶段发展的客观要求。

　　深化财税改革面临三大任务

　　财税改革要继续深化，当前仍然面临三大改革任务。

　　首先是预算改革。预算的公开性、透明度要明显提高。透明度是社会走向现代化民主法治状态的制度建设的切入点。同时还要求完整的全口径预算，即所有政府财力必须进入预算体系，不允许再有预算外资金概念。预算体系内的合理形式，包括一般公共收支预算、资本预算、社会保障预算，以及土地批租收入等要进入基金预算，该体系已清晰化。在预算改革中必须编制中期规划，2015年开始，中央级的预算需要编制3年，称为3年滚动预算。还有一些技术性的配套，如需引入权责发生制，各级政府都要编制资产负债表等等。

　　其次是税制改革，突出六大税改。目前已经推进的“营改增”改革，按照时间表要争取于2015年全覆盖，中国以后市场上的进项抵扣链条要完全打通，以利于企业专业化细分，公平竞争，也配合结构性减税，推进打造升级换代的中国经济升级版；资源税改革要继续按“从价”机制推进，除产生调节作用外，也将形成地方政府重要的财政收入来源；消费税的改革有望迈出重要步伐，除优化设计外，还将考虑将征收环节从生产领域推到销售领域，使消费税能给地方政府提供一部分有分量的财力来源；要加快房地产税立法并适时推进改革，并推进以环境方面的费改税为第一阶段重点的环境税改革，这两个税种改革首先是完成“立法先行”的过程，对立法过程我们可拭目以待；此外，关于个人所得税，明确在本年度加快研究方案，条件成熟时启动新一轮个人所得税法修订。

　　再次是财税改革任务，涉及中央和地方如何理顺事权关系和财力分配关系。比如适合于事权合理化配置的税基和收入划分，对以分税制为基础的分级财政制度优化方面，是十分重要的事项。事权方面，涉及投资权如何清晰形成中央和地方间的界定，还涉及司法管辖权如何以“先行先试”做系统化的调整，这已在改革过程中。

　　建立现代财税体制的六大路径

　　在提高国家治理能力和治理现代化背景下，建立现代财税体制的路径应包括以下方面。

　　以政府扁平化改革为框架。近年来，以部分地区“省直管县”改革试点和“乡财县管”方式改革试点为切入点，财政“扁平化”改革取得较大进展。总体来看，中国的“省直管县”改革可分三步走：第一步是像目前各省的改革试点搞的那样，省主要对直管县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位；第二步是市和县分治，统一由省直管，重新定位市和县的功能，某些市毗连的县可改为市辖区；第三步是市改革，在合理扩大市辖区范围的同时，合理调整机构和人员，总的方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市(级别可保留，人员逐渐调整)，全面落实市县分置，省直管县。

　　在上述过程中，还可大力推进乡镇财政体制改革，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理其财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”方式，在保持乡镇资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。

　　以合理调整事权为匹配逻辑。在顶层规划下调整、理顺中央与地方事权划分，包括中央事权、地方事权、中央与地方共担事权、中央委托事权、中央引导与鼓励事权等等，进而按照政府事务的属性和逻辑原理，合理和力求清晰地划分政府间支出责任，尽快形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作，并在其后动态优化和加强绩效考评约束。尽快将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。地方政府应退出一般竞争项目投资领域，同时规范省以下政府的事权划分边界。

　　以地方税体系建设带动税制改革和政府间收入划分改革。建设和完善地方税体系，以税制改革为配合，积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。积极推进不动产统一登记工作，建立城乡统一的不动产登记制度；积极推进房产税立法。大力推进资源税改革，进一步扩大资源税的征收范围。开征独立的环境保护税，并将该税种收入划归地方。扩大消费税征收范围、调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方；将车辆购置税划归为地方收入；在积极推进“营改增”过程中，将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。

　　以规范的转移支付制度体现事权优先原则。按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持；适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目；尽量提前其具体信息到达地方层面的时间，并原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的通盘编制与严肃执行。此外，还应积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。

　　以建立现代公共预算管理制度为基础性支撑。结合建立现代财政制度的要求，在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3~5年中期滚动预算；把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”；配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策；落实新《预算法》关于地方债的规定，加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐，逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债；地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。

　　以举债权和产权管理为重要组成要素。市场经济所要求的分税分级财政体制，内含地方适度举债的必要性和合理性。举债权是规范化的分税制体制下各级政府应有的财权，在大多数市场经济国家,地方政府债券市场已较为成熟和完善，成为地方融资的重要途径和资本市场的有机组成部分，在国家的经济发展尤其是地方经济的发展中发挥着十分重要的作用。新《预算法》赋予地方政府适度举债权，允许地方政府通过规范的法定程序，在有透明度和受监督的条件下以适当规模举债，筹集必要的建设资金，这有利于地方政府在分级预算运行中应对短期内市政建设等方面的高额支出，把支出高峰平滑化分摊到较长时段中，并借力于社会资金和市场机制发挥提供准公共产品的职能，有效弥补地方政府收入的不足。

　　(作者系财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长)