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屈小博:户籍改革的制度红利如何释放

  • 发布时间:2014-08-15 08:53:23  来源:新华网  作者:佚名  责任编辑:王斌

  一直以来,对户籍制度改革的讨论大多集中于户籍改革成本的多少、户籍改革的财政负担能力等方面。实际上,我们还应深刻地认识到,如果把户籍制度看作是人口登记、就业管理和社会保护三位一体的制度体系,对其进行全面深入的改革,必将进一步改善劳动力市场环境,刺激劳动力的流动与供给,创造出新的制度红利,并由此继续推动经济健康、可持续地发展。

  按照购买力平价计算,2013年中国的人均GDP水平已经达到8626美元(购买力平价、2005年不变价)。如果中国经济能保持年均6%的增长速度,到2020年人均GDP水平将达到13000美元左右,进入高收入国家的行列。但是,在迈向高收入发展阶段的道路上,成功的案例虽有,在中等收入阶段出现增长停滞的国家却也屡见不鲜。

  中国目前正处于中等收入阶段向高收入阶段迈进的关键时期,继续保持经济增长必须伴随着经济增长方式的转折性变化。由全要素生产率推动的劳动生产率增长是经济增长的主要动力,目前中国的增长路径与这一轨迹还有较大差距,同时,人口老龄化给中国带来的挑战则越来越紧迫,一旦失去经济效率的支持,中国经济将面临要素积累推动增长的模式难以为继的巨大挑战。在这种情况下,通过改革释放制度红利、提升全要素生产率、促进经济增长已成为共识。全面深化户籍制度改革正是其中重要的方面。一直以来,对户籍制度改革的讨论大多集中于户籍改革成本的多少、户籍改革的财政负担能力等方面。实际上,我们还应深刻地认识到,如果把户籍制度看作是人口登记、就业管理和社会保护三位一体的制度体系,对其进行全面深入的改革,必将进一步改善劳动力市场环境,刺激劳动力的流动与供给,创造出新的制度红利,并由此继续推动经济健康、可持续地发展。

  条件已经成熟

  2014年7月30日《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式发布,标志着全国整体深化户籍制度改革的开始。《意见》的推出与目前全面户籍改革的这种条件已成熟有着紧密关系。

  首先,随着长期的经济增长,中国劳动力供求已经发生了转变。普通劳动力的短缺与工资的持续上涨,使中国能避免有些中等收入国家因城市就业不足而出现的城市贫民窟。其次,中国在社会保障方面的进展,为统筹城乡基本公共服务和福利打下了基础。研究表明,全国整体层面的公共服务和社会福利均等化改革成本,在现有经济发展水平和财政收入下是可以承受的。第三,随着中国经济发展进入关键阶段,推动中国经济跨越中等收入阶段进入高收入经济体的动力必须依靠全要素生产率的提升,而深化户籍制度改革可以提供这一动力源泉。不仅如此,根据《国家新型城镇化规划2014-2020》明确提出的发展目标,到2020年“常住人口城镇化率达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右,户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”常住人口城市化率达到60%,意味着有7.4%(约1亿人)的人口由农村转移到城市。在农村青壮年劳动力转移已经充分的情况下,实现这一目标只能通过户籍制度的全面改革。

  推进相关配套制度是下一步重点

  户籍制度改革释放的红利能促进经济健康、持续发展,这是源于长期经济增长基本就是由就业规模的扩大和TFP(全要素生产率)的增长来决定的。而户籍制度改革创造的红利主要体现以下两方面:第一,劳动力市场规模的扩大。农村劳动力的流入是劳动力市场规模扩大的主要源泉,并对经济增长发挥着重要贡献。如果户籍制度没有与社会保护剥离,在基本公共服务方面存在明显差异,那么劳动力市场对就业者的选择性会很强,只有那些年轻和受教育程度高的劳动力才能流向城市就业。而推动40岁以上的农村劳动力向城市流动,户籍制度改革下的市民化本身可以带动一部分劳动力转移。另一方面,与户籍制度相连的社会保护制度一体化后,可以提高这部分劳动力的劳动参与程度、降低保留工资水平。第二,户籍改革可以增加人均产出水平,提升全要素生产率。研究表明,农民工的工作时间普遍高于城市本地户籍劳动力,进一步促进劳动力流向城市,可以使人均工作时间增加,从而有利于人均产出的增加。劳动力的流动促使流入的农民工集中于劳动密集型的岗位,而本地劳动力中人力资本水平高的人就可更多地配置在技能型、知识密集型的岗位,这样劳动力能更全面地被利用及促进生产效率的提升,从而提升经济的效率。如果涉及就业和劳动力配置的这些方面得以实现,中国不仅可以避免中等收入陷阱,经济增长的质量也由于摒弃了要素积累的增长模式而更加健康。

  值得指出的是,在户籍制度改革总体框架和主要原则上,《意见》在一定程度上强调了针对性和操作性。第一,坚持统筹配套、提供基本保障。例如,切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益,统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化,不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。第二,坚持积极稳妥、规范有序。根据现实情况,积极稳妥推进,优先解决存量,比如举家迁移的农民工群体,有序引导增量,合理引导农民工市民化的预期和选择。第三,充分考虑具体城市的经济社会发展水平,根据城市的负担能力,实施差别化落户政策。应当说,这些原则是符合全面推进户籍改革的国情和各地户籍所附着的公共服务与社会福利差异巨大的实际情况。

  全面深化户籍制度改革不仅是中国经济发展进入关键阶段后制度改革的要求,而且能创造经济持续发展的改革红利。需要说明的是,全面深化户籍制度改革是指真正触及其户籍体系核心内容的改革举措,即统筹城乡的社会保障、社会救助和公共服务体系,使其最终消除在不同人群之间的差异性,让户籍回归其人口管理的原始功能的改革。《意见》体现了中央全面深化户籍制度改革的决心与顶层设计的总体思路,下一步重点是相关部门和地方政府及时推进户籍改革相关制度的配套,真正落实户籍改革的核心,才能释放新的经济发展红利。

  (作者系中国社科院人口与劳动经济研究所副研究员)

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