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财政部部长详解改革和完善国有资产管理体制

  • 发布时间:2015-11-04 17:09:00  来源:中国经济网  作者:曾金华  责任编辑:王斌

  近日国务院印发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(以下简称《若干意见》)。《若干意见》明确,以管资本为主,完善国有资产监管体制,改革国有资本授权经营体制,真正确立国有企业的市场主体地位,推进国有资产监管机构职能转变。

  “国有企业改革是经济体制改革的重要内容,改革和完善国有资产管理体制是深化国有企业改革的重要组成部分。国有企业存在的问题与国有资产管理体制密切相关,只有着力体制机制创新,才能为国有企业健康发展提供制度保障。”财政部部长楼继伟日前接受记者采访,详解如何推进改革和完善国有资产管理体制。

  政企政资不分、国资监管越位缺位错位、国资配置效率不高等问题亟待解决

  问:财政部作为《若干意见》的牵头起草部门,请您介绍一下该项文件的出台背景。

  答:国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量,也是我们党和国家事业发展的重要物质基础。科学的国有资产管理体制是国有企业沿着正确方向改革发展的重要制度保障。

  党的十六大以来,我国建立起了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制,国有资产出资人制度基本建立,保值增值责任初步得到落实,国有资产规模、国有企业利润水平、竞争能力得到了较大提升。同时,现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在,国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象,行政性干预比较多,甚至穿透到二级、三级公司;国有资产监督机制不健全,国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出;国有经济布局结构有待进一步优化,国有资本配置效率不高等问题亟待解决。

  党的十八届三中全会决定明确提出,完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制。以前是管人、管事、管资产,提出以管资本为主抓住了国有资产监管的“牛鼻子”,也就是要建立现代企业制度,出资人、董事会、管理层等发挥各自的作用。可以说,《若干意见》体现了三中全会的决定精神,是指导国有资产管理体制改革的纲领性文件。

  问:国有资产管理体制改革,《若干意见》明确的指导思想是什么?

  答:《若干意见》明确提出,改革和完善国有资产管理体制的指导思想是:深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,坚持和完善社会主义基本经济制度,坚持社会主义市场经济改革方向,尊重市场经济规律和企业发展规律。正确处理好政府与市场的关系,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,真正确立国有企业的市场主体地位,推进国有资产监管机构职能转变。适应市场化、现代化、国际化新形势和经济发展新常态,不断增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力。

  《若干意见》既有改革的内容,也有完善的内容。改革的重点,是国有资本授权经营体制,进一步明确国有资产所有权与企业经营权的职责边界,确保国有资产所有权有效行使,保障企业享有独立的法人财产权,真正确立企业市场主体地位;完善的重点,是准确把握国有资产监管机构的职责定位,明确国有资产监管重点,推进国有资产监管机构职能转变,改进国有资产监管方式和手段。

  《若干意见》明确要求,改革和完善国有资产管理体制应当坚持以下基本原则:一是坚持权责明晰,实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离;二是坚持突出重点;三是坚持放管结合;四是坚持稳妥有序。

  国有资产监管机构将专司国有资产监管,不再行使政府公共管理职能,立足以管资本为主

  问:国有资产管理体制改革涉及面广、实施难度大,《若干意见》提出了一系列改革举措,首先就是以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变,如何推进这一改革?

  答:《若干意见》把转变现行国有资产监管机构职能作为重要的改革内容之一,予以了重点表述,其中包含了四方面内容:

  第一,是要准确把握国有资产监管机构的职责定位。国有资产监管机构作为政府直属特设机构,就将专司国有资产监管,不再行使政府公共管理职能,不干预企业自主经营权,同时,立足以管资本为主,推动国有资本更好服务于国家战略目标,实现保值增值。

  第二,是要进一步明确国有资产监管重点。主要包括改进对监管企业主业界定和投资并购的管理方式;加强对国有资本运营质量及财务状况监测;实行分类监管,改进考核体系和办法;严格规范国有企业领导人员薪酬分配;建立健全工资决定和正常增长机制等。

  第三,国有资产监管机构今后要围绕增强监管企业活力和效率,聚焦监管内容,该管的要科学管理、决不缺位,不该管的要依法放权、决不越位。将国有资产监管机构配合承担政府公共管理职能,归位于相关政府部门和单位。

  第四,是要改进国有资产监管方式和手段。更多运用法治化、市场化监管方式,切实减少出资人审批核准事项,改变行政化管理方式,规范董事会运作,将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。同时,调整国有资产监管机构内设机构和职能配置,建立监管权力清单、责任清单,优化监管流程,提高监管效率,并进一步完善国有资产和国有企业信息公开制度建设阳光国企。

  改组组建国有资本投资、运营公司,是实现管资本为主的重要途径,成为改革和完善国有资产管理体制的关键所在

  问:《若干意见》提出的国有资产管理体制改革的另一项重要措施是,以管资本为主改革国有资本授权经营体制,改组组建国有资本投资、运营公司。请问如何推进这一改革?

  答:改组组建国有资本投资、运营公司,是实现以管资本为主改革国有资本授权经营体制的重要实现形式,主要目标是提升国有资本运行效率、提高国有资本回报、提升产业竞争力,更好地服务国家战略。

  《若干意见》要求,要开展“间接授权模式”和“直接授权模式”的试点工作,积累经验,探索可复制模式,并最终在国有企业中全面推开。国有资产监管机构依法对间接授权模式的国有资本投资、运营公司履行出资人职责,并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业化平台,依法自主开展国有资本运作,对所出资企业行使股东职责,按照权责对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。国资委、财政部、发改委组织实施由国务院直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作。

  通过改组组建国有资本投资、运营公司,推动国有资本授权经营体制改革,是实现管资本为主的重要途径,成为此次改革的关键所在。相比较而言,运营公司应更大一些,囊括不同行业的企业在里面,而投资公司则更具体化一些,不仅仅指金融投资公司,还可以进入新的领域。国有资本投资、运营公司要在足够的空间和领域调整优化国有资本,积极参与国际竞争,就必须具备一定资本规模,同时,户数不宜过多。

  建立健全国有资本进退等机制,提高国有资本配置和运营效率

  问:《若干意见》还提出了要提高国有资本配置和运营效率,这方面改革如何推进?

  答:《若干意见》着重提出了三项措施,致力于提高国有资本配置和运营效率:第一,政府有关部门制定国家发展规划、产业政策和国有资本收益管理规则。国有资产监管机构根据政府宏观政策和有关管理要求,建立健全国有资本进退机制,制定国有资本投资负面清单。

  第二,按照国有资本布局结构调整要求,建立健全优胜劣汰市场化退出机制,加快国有资本向重要行业、关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性、战略性产业集中,向产业链关键环节和价值链高端领域集中,向具有核心竞争力的优势企业集中。同时,推进国有资本控股经营的自然垄断行业改革,根据不同行业特点放开竞争性业务。

  第三,财政部门会同有关部门,建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度。同时,在改组组建国有资本投资、运营公司以及国有企业重组过程中,国家根据社会保险精算平衡的需要将部分国有资本(股权)划转至社会保障基金管理机构持有,分红和转让收益用于弥补养老等社会保险资金缺口。

  需要特别指出,划转国有资本充实社会保障基金的主要考虑是,实行社会化养老保险制度后,国有企业退休人员养老金和在职职工视同缴费部分,出现资金缺口,如通过增加税收、提高在职人员养老金缴费率的方式解决,实际上是将这部分负债转移给下一代人,将会出现代际间不公平。经过长期发展积累形成的国有资本权益是公民共享的财富,将部分国有资本(股权)划转充实社会保障基金是解决养老金历史负债的重要途径和有效手段。

  问:如何注重改革和完善国有资产管理体制的系统性、协调性,协同推进相关配套改革?

  答:根据《若干意见》,协同推进相关配套改革措施主要包括:第一,完善有关法律法规。按照立法程序,抓紧启动企业国有资产法有关条文的修改,出台有关配套法规,为完善体制夯实法律基础。

  第二,推进政府职能转变。进一步减少行政审批事项,大幅度减少政府通过国有企业行政性配置资源事项。区分政府公共管理职能与国有资产出资人管理职能。

  第三,落实和完善国有企业重组整合相关税收优惠等政策。切实明确国有企业改制、重组过程中涉及的债权债务承接主体和责任。

  第四,妥善解决企业历史遗留问题。制定统筹规范、分类施策的措施,并建立政府和国有企业合理分担成本的机制。

  第五,推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属的企业国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系,具备条件的进入国有资本投资、运营公司。

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