生产要素难下乡 城乡统筹遇制度“红线区”——浙江城乡一体化改革样本调查

　　浙江省通过深化农村产权制度改革、城乡公共服务及基础设施一体化等措施，逐步打破城乡二元结构桎梏，使广大农民充分共享到发展成果和改革释放的“红利”。在一些改革试点，同一县域内“同命不同偿”、“同龄不同保”、“同地不同价”等这些令人不解的制度设计正在被改变。

　　《经济参考报》记者在调研中发现，城市农村共同繁荣发展尚面临制度性障碍，其中突出表现在要素下乡之路不畅通，涉及农村物权、产权的要素流通在多数地方依然是“红线区”。一些基层干部和专家学者认为，推进城乡共同繁荣的下一步关键之举是逐步放开要素自由流通。在条件成熟的试点地区，可放手授权，为改革真正松绑；同时应完善容错机制，赢取改革的有利时机。

　　激活农村产权再造中产阶层

　　“必须改革落后僵化的农村土地产权制度！”浙江省政府参事顾益康说，“只确权不流转，确权失去意义；只流转不确权，流转没有依据。城乡一体化，最核心的发展主体和发展资源要素的地位和权利平等，可以由市场来优化配置。”浙江省全面推进农村产权制度改革，越来越多农民开始从土地、宅基地等集体资产上获得了财产性收益。

　　2015年9月8日，浙北德清县举行农村集体经营性建设用地使用权首次拍卖会，经过多轮竞拍，洛舍镇砂村村一宗面积20亩的土地使用权成功入市交易，这是浙江省首宗以拍卖方式出让的农村集体经营性建设用地，也是该省城乡建设用地“同权同价”的首次大胆探索。

　　砂村村党总支书记胡金璋介绍，原来这块地是工矿用地，2013年闭矿后一直闲置荒废，拍卖前地上的草长到一米多高，庄稼也种不了，“相当于是变废为宝，拍了1150万，我们把砂村可得的782万量化到村集体经济的每一股里，村民每股价格从之前的5500元涨到现在近8000元。”

　　“如果是改革前的征用、划拨，一亩价格4.5万，现在拍卖后，每亩57.5万，每亩地增值了10倍以上。”胡金璋说这笔钱将用于理财投资，壮大集体资产，等股权稳定后村民就可以拿到分红。

　　德清县国土局副局长钟和曦说，“入市改革”方向是建立城乡统一的建设用地市场，把原来乡镇企业遗留下来的或者部分闲置用地盘活，实现集体和国有土地同等入市、同权同价，达到城乡统一标准。

　　“城乡一体化改革不从农村产权着手，就会变虚、走样。没有九亿农民的中产化，就不可能有中国的‘橄榄型社会’！”浙江省一位省领导认为，让农民成为“有产者”对国家均衡和谐发展至关重要。

　　社会福利城乡同等渐成现实

　　近年来，浙江省不断增加公共财政对“三农”的投入，建立健全农村公共服务制度，基本结束了公共服务、社会福利种类“城多乡少”的局面，率先形成了城乡公共资源均衡配置的体制机制，使城乡居民的“同等待遇”逐步成为现实。

　　政策向农村倾斜，越来越多的社会资源下沉到农村，与之而来的社会公共服务也更加完善。到目前为止，浙江已率先在全国实现免费义务教育制度和初高中毕业生接受半年到一年的免费培训政策，2015年浙江省基础教育普及率98.4%，率先建立了覆盖城乡的最低生活保障制度，率先建立被征地农民基本生活保障制度，全省全部实行了农村新型合作医疗，率先实行农村“五保”和城镇“三无”人员集中供养。

　　一堵户籍制度的“墙”，把中国人分割为城里人、乡下人。“墙”两边的人们，在就业、教育、医疗、社会保障等社会公共服务领域遵循截然不同的两套体系，交通事故赔偿中同命不同价、军烈属抚恤金标准不一、城乡退役军人补助金相差悬殊……种种不平等体现了扭曲制度设计存在的不合理问题。在户籍制度改革试点县德清，种种不合理正在被改革纠正。从2012年5月，该县城乡人口统一登记为“浙江居民户口”，与户籍挂钩的32项居民实际待遇差异，逐步实现了城乡均等。

　　据德清县公安局行政许可科科长高旭明介绍，前不久三合乡一位李姓农民在交通事故中不幸丧生，家属获赔了48万元，如果按照户改前城乡居民标准未统一的时候，赔偿金仅20万左右，“相差近一倍，是因为以前参照城乡人均收入水平乘以年数赔偿的，农民收入低于城市居民，获得的赔偿金也就低，就出现了‘同县同命不同价’的问题。”

　　超市下乡进镇、名医下乡坐诊、自来水城乡统一供水……这样的城乡基础设施一体化建设脚步在浙江各地基层不断加快。2015年浙江公办乡镇卫生院标准化建设达标率98%，在医疗急救等方面基本形成了农村30分钟公共服务圈。基层干部普遍认为，要缩小城乡差距，落实城乡普惠，切实改变农村“脏乱差”落后面貌，政府资源要素投入、财政投入必须加大力度向农村地区倾斜。

　　要素下乡遭遇制度红线

　　在公共服务等领域让农民共享改革开放成果在浙江多地的实践已成绩凸显，但城市农村共同繁荣发展尚面临制度性障碍，其中突出表现在要素下乡之路不畅通，涉及农村物权、产权的要素流通在多数地方依然是“红线区”，农村人才、资金、信息、技术的缺乏依然没有得到根本上改变，彻底改变农村落后、凋敝的面貌，还需改革推动。

　　“过去是为农民进城发展扫清制度障碍，现在我们关键要为农民返乡发展营造平等的平台。”浙江省农办副主任邵峰认为，城乡统筹下一步的改革重点应当从城乡公共资源均衡配置逐步迈向城乡生产要素的平等交换。

　　桐庐县9.7万农户中，有闲置住宅、废弃住宅过万户，占总户数的10.8%，于是村集体将这些闲置用房的宅基地使用权集体统一回购，再转租给城里人，撬动“空心村”的“二次创业”。县委书记毛溪浩认为，农村闲置房屋的流转，实质是一次城乡要素流动的改革，是盘活农村闲置资源，增强农村集体经济、增加农民收入的一次探索，但囿于法律、政策限制，目前这些项目仅对出生在本村，因参军、就学、招工等在外工作的；曾在本村插队落户的城市知识青年等七类人群有限开放。

　　邵峰认为，在依法治国的背景下，城乡统筹改革“打擦边球”的可能越来越难，而是要通过授权改革。“浙江省级实验区此前已经在做宅基地改革试点，但根据‘依法授权’改革的要求，浙江只有义乌一地获得了国务院的批准，这意味着别的地方即便有条件也无权搞试验。”

　　“以购房置业为例，农民现在可以进城买房，但城市居民却无法到农村购买房屋、经营土地，被限制在村域土地上的农村资产、资源没法盘活，导致有些地方闲置甚至废弃。”义乌市国土局副局长张黎明说，作为浙江省唯一一个全国农村宅基地改革试点城市，义乌正在探索在不改变所有制性质的前提下，允许符合条件的宅基地进行置换、转让、继承、赠予。

　　义乌市市长盛秋平坦言，由于有“国家试点”这样一个标签，义乌才敢谨慎地“撞击”顶层设计，结合本地实际实施“破法改革”，让城市的资本流进来，探索实现农村的“就地繁荣”。“城乡统筹破题后，空间置换节约土地，农民都成了市民后农村会增加三倍消费动力！”盛秋平信心十足地说。

　　打破中梗阻全面深化改革

　　记者走访浙江嘉兴、嘉善、慈溪、上虞、义乌、德清等一批城乡一体化改革先行先试区时，在对农村产权制度、户籍制度等城乡一体化改革落实情况的调研中发现，改革在某些局部进展不快、甚至出现“中梗阻”的现象，当前需要正视和警惕几种不利于深化改革的干部心态和做法：

　　——急功近利型。浙江某市7年前就曾大刀阔斧地推进改革，高调宣布取消城乡居民户籍差别，却在实施不到两个月后草草收场。“宣布取消城乡户籍差别是一夜之间的事情，但做好前期工作却是一件十分繁重、艰巨和庞杂的事情。” 德清县府办副主任侯海明说，德清户籍制度改革从最初的户籍登记制度，到确权工作，再到户籍背后的待遇统一，历经三个阶段、2年多时间，光全县性会议就开了20多次，才得以平稳推进。

　　——消极抵触型。“统筹城乡、公共服务均等化就是一件政府要为农民‘烧钱’的事情”，一位副市长说。统筹城乡发展对一些地方官员来说，后果是“土地不好征了，财政收入少了，工作难度大了”，存在一定的消极抵触情绪。对此，浙江省政府咨询委委员顾益康认为，一些基层领导干部在决策时还习惯于站到了资本一边，光顾了效率、GDP增速，而没有站到老百姓这一边。

　　——畏难无为型。在法治意识、规矩意识等新要求下，干部的困惑、顾虑增多，一些干部存在一定程度的畏难、拖延甚至不作为的心态，一些干部担心步子迈大了，缺乏制度保护，“一试就错”、“一错就罚”，多了几分瞻前顾后的畏难心理。一些改革试点地区的干部认为，当前最大的困惑是怎么处理改革和依法的关系，“不知道底线在哪里，违法谁来救我”。

　　——观望摇摆型。浙江是各项城乡一体化改革试点较集中的省份之一，国家推出了一批改革试点之后，前些年不少搞得轰轰烈烈的省级改革试点很快就停步了。在走访中，不少基层干部向记者表示对改革“吃不准”，他们担心，碰到一点困难、遇到一点障碍、换了一任领导，政策会不会变？改革会不会反复、甚至退回去？

　　今年是全面深化改革的关键之年。记者在浙江调研中多次听到一些基层干部呼吁：以农村产权制度、户籍制度为突破口的城乡统筹改革已进入攻坚克难的深水区，亟需对试点地区下放权力、放手授权，为改革真正松绑；同时应完善容错机制，让敢为、能为的干部大胆探索，放手作为，赢取改革的有利时机。

　　城乡统筹须把握火候平衡利益

　　记者 沈锡权 黄筱 陈晓波 杭州报道

　　记者在浙江各地基层调研时发现，城乡统筹是一项全面建设小康社会战略性工程，也是一个改革的系统工程，牵一发而动全身。各地在推进统筹时要取得预期的效果，必须因地制宜，量力而行，科学筹划，分步实施，努力做到“蹄疾而步稳”。

　　浙江各地基层干部结合工作实践反映，推进城乡统筹，必须要把握改革的“火候”，既要做到有针对性，也要考虑到可行性，使改革真正落到实处，行之有效。

　　首先，应做好深入了解、应对农民情感、心理需求、风俗习惯等“功课”，使改革真正尊重农民意愿，而非凭政府部门主观意愿“逼农民离土”、“赶农民上楼”。

　　义乌市是农村宅基地改革试点，在一些试点城郊村，农民可以按1：5的比例，用自己的宅基地置换城区新住宅。义乌稠江街道下沿塘村村民吴承丁5口人分到5套房以及350平方米的厂房。以当地每平方米8000元的房价算，吴承丁5套房价值400多万，但他也要为此支付200多万的成本价。这个村大多数农民象吴承丁一样在算了一笔账后，还是愿意签约置换。但也有一部分人就是不愿意做这“大赚一笔的生意”。

　　“结婚二十多年来，我家建了四次才建起现在这四层楼房，凭什么说拆就要让我拆掉！我不要住新楼，也不想发财！”下沿塘村村民何银芳到目前还没有签约，对记者说起这事，她情绪激动。

　　针对何银芳式不积极响应的村民，新社区集聚建设办常务副主任杨钟坚说，改革中老百姓的各种需求必须充分了解和尊重，有的工作暂时做不通的，必须先缓一缓。让前期置换入住的农民拿到商品房、入市交易后，获利了，“大势”改变了，慢慢的他们的心思意念也会转变。

　　其次，在城乡统筹政策推进过程中，分步骤、梯度推进势必会造成农民内部利益新的不平衡。因此，在这些改革进度较缓的地区，政府往往采取先完善当地的公共配套服务，以达到平衡利益的目的。一些地区就从农民的饮用水、公共交通、医疗卫生服务系统、城乡商贸流通体系等公共服务一体化入手，适当优先、倾斜以平衡好远郊区和山区农民的基本利益，避免他们因为对比心理失衡而产生群体性不满情绪。

　　再次，城乡统筹改革与地区经济社会发展水平、政府财政支出能力和改革整体氛围等密不可分，如果得不到这些关键因素支撑，改革势必难以推进。如财政投入的蛋糕只有那么大，当向“三农”显性倾斜后，势必造成其他方面的投入紧张。据侯海明介绍，德清2014年地方财政收入33个亿，除去二十七八亿正常的事业经费外，剩余的经费大多投入户籍制度改革的配套。

　　嘉兴是全国城乡收入比最低的地级市之一，嘉兴市农办俞小琳认为：“一方面是资源要素大量投向农村后，农民收入快速增长，另一方面，则是机关公务员十年来基本不涨工资的影响。公务员不涨工资是领导铁了决心要反哺农村，但这样的做法不见得在任何地方都能实行。”