13日，《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)新鲜出炉。国企改革的靴子终于“落地”了。

　　自2013年11月的十八届三中全会明确全面深化改革的总目标以来，中国国企改革的“顶层设计方案”一直在有序制定和推进中。在这份长达20页，分为八大章30小节的指导意见中，有三大亮点特别引人关注。

　　以问题为导向成国企改革方案突出特点

　　《指导意见》开篇肯定了国有企业的发展成就，但也明确指出当前存在的不足，这正是改革的原因之所在。有专家指出，这正说明《指导意见》以问题为导向的改革成为突出特点，这是一套旨在发现问题、研究问题、解决问题的国企改革方案。

　　《指导意见》提出，当前国企改革中遇到的矛盾和问题主要有：一些企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全，国有资产监管体制有待完善，国有资本运行效率需进一步提高；一些企业管理混乱，内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题突出，企业社会职能和历史遗留问题还未完全解决；一些企业党组织管党治党责任不落实、作用被弱化。

　　这三方面的问题主要针对的是国企监管、国有资本运营、国企内部管理以及国企党建等方面的问题。要解决这些问题，也需要对症下药。

　　首次提出国企分类管理

　　值得关注的是，《指导意见》首次提出，将国有企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，推动国有企业同市场经济深入融合。

　　当前，我国数以万亿计的国有企业资产并没有进行细分管理，导致有些国企效益很好，有的经营惨淡，这显然不符合国企的发展预期，因此也就需要对国企展开分类别的管理。

　　那么，谁来给数量众多，体量庞大的国企分类呢？《指导意见》指出，按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，报本级政府批准。各地区可结合实际，划分并动态调整本地区国有企业功能分类。

　　本次《指导意见》明确提出，将按照国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类，实行分类监管、分类考核。

　　对于主业处于充分竞争行业的商业类国企，原则上要实行股份制改造，引进其他国有资本或非国有资本，实现股权多元化；国有资本可以绝对控股，也可以相对控股甚至是参股；着力推进整体上市；而考核标准主要是经营业绩、国有资产保值增值以及市场竞争力。

　　对于主业是关系到国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的商业类国企，《指导意见》提出应该保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对于自然垄断性行业，实行政企分开、政资分开、特许经营和政府监管为主要内容的改革，此外，也要引进其他国有资本实现股权多元化。

　　而对于公益类国有企业，《指导意见》强调，要以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。在产权方面采取国有独资形式，但也可以通过购买服务等方式鼓励非国有企业参与经营。对于公益类国企的考核，主要关注成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力。

　　国有资产管理体制改革开始破题

　　《指导意见》中另一个亮点在于，国有资本管理体制的改革开始破题。

　　在以前，国有资产监管部门对国企的监管颇受诟病：监管错位，有时管得太细，不仅管国有资本，还管人管事，甚至直接管企业的经营。

　　对此，《指导意见》提出将推动政府监管部门对国有企业的监管由管企业向管资本转变。国有资产监管机构要建立监管权力清单和责任清单，科学界定监管边界。该管的管，不该管的坚决不管。

　　具体实践来看，首先是要改组组建国有资本投资、运营公司，作为国有资本市场化运作的专业平台。各级国资委通过国有资本投资、运营公司来处理国有资本，推动国有资本向关键领域集中，同时清理一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。

　　进一步来说，就是建立健全优胜劣汰市场化退出机制，加快处置低效无效资产，淘汰落后产能，支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，进行变现，将变现的国有资本用于更需要的行业和领域。

　　这意味着有些国有资产要处置变现，有些领域国有资本要退出，有些国有企业要被淘汰。

　　其次，剥离国有企业办的社会职能。事实上，国有资本所涵盖范围的不只是市面上的国有企业，还包括党政机关、事业单位所属企业的国有资本。《指导意见》提出，稳步将这一部分的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。

　　此外，《指导意见》还在国有资本管理体制改革方面提出，要通过混合所有制推动双向参股。

　　《指导意见》鼓励国有资本和非国有资本双向流动，引入非国有资本参与国企改革，同时也鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。这也就是让国有资本投资、运营公司以购入股权的方式入股发展潜力大、成长性强的非国有企业。

　　《指导意见》特别指出，推动混合制要坚持三“不”原则：不搞拉郎配、不搞全覆盖、不设时间表，成熟一个推进一个。

　　《指导意见》还提出可以允许部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国有特殊管理股制度。所谓特殊管理股，比较典型的就是金股，国家持有一股金股，一般不干预具体事务，但在特殊事务方面有一票否决权。