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3.2万亿债务置换后 地方债黑洞还有多大

  • 发布时间:2015-08-30 09:09:00  来源:中国广播网  作者:佚名  责任编辑:陈娟娟

  曾程一直在等待财政部披露地方政府债务数据,他觉得这个数字将大大超出人们的预期。“我们的债务数据已经报上去了,后来被打回来,又经历财政、发改、银监会三部门审核,这么多道程序,也该是给个说法的时候了。”他说。

  曾程是中国东部沿海省份一个市级财政局债务管理办公室的负责人。他原本听说,财政部准备在今年全国“两会”后公布地方政府债务数据,没想到等来的却是一轮又一轮的债务置换,连续两个1万亿。

  就在8月27日,第三轮债务置换额度的消息再度披露。

  当天,受国务院委托,正在向十二届全国人大常委会作今年预算执行情况报告的财政部部长楼继伟表示,经全国人大、国务院批准,今年将下达6000亿元新增地方政府债券和3.2万亿元地方政府债券置换存量债务额度。

  这是继今年3月财政部下达第一批1万亿元置换债券额度、6月下达第二批1万亿元置换债券额度后,中央财政再次为地方缓解偿债压力“开闸”。

  不过,这也许是最后一次了。

  在此之前,楼继伟已经向十二届全国人大常委会递交了2015年地方政府债务限额的议案。在这份议案中,财政部确认了两块内容:一是最终甄别确认的2014年末地方政府债务余额,二是今年全国“两会”上由全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额。

  上述存量和新增两类债务限额的出炉,意味着地方政府过去数十年积累的存量债务和未来每年允许产生的增量债务,都将被严格锁定。长达数月的中央和地方关于政府债务的博弈告以段落,在看得见的终点上,规则已然改变。

  8月24日,楼继伟在向十二届全国人大常委会第十六次会议作说明时称,“对地方政府债务实行限额管理,将是规范地方政府债务管理的重要内容。”

  这会是一个新的开始吗?

  债务博弈

  “3.2万亿的债务置换,是最后博弈的数字。”民生证券研究院宏观研究员李奇霖告诉经济观察报。

  财政部推出债务置换额度,原本主要解决的是地方政府到期债务。根据6月28日国家审计署公布的土地审计报告显示,全国由地方政府负责偿还的债务中,需在今年偿还的到期金额为1.86万亿。

  但经济观察报获悉,目前的3.2万亿债务置换额度,除了覆盖上述到期债务外,应该还包括了地方的逾期债务。李奇霖表示,截至2013年6月,政府逾期债务规模为1.15万亿,占整个2011-2012年度应偿债务的25.6%,假设逾期率不变,截止2014年底,逾期债务将上升为1.25万亿。“因此,从规模上看,3.2万亿其中有超过三分之一是用来置换地方政府的逾期债务,这明显是央地经过博弈后的妥协。”李奇霖说。

  在他看来,之所以出现这种妥协,可能是因为地方官员在审计署做审计的时候,倾向于低报地方政府债务,后来在财政部为地方债置换统计债务口径时,又倾向高报地方债。

  征税、事业性收费、债务一直都是政府收入的一部分。但中国的地方政府债务数字,在公众眼中一直是个谜一般的存在。

  审计署曾在2013年审计了地方债务的数据。根据后来公布的数据显示,截至至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务为20.70万亿元,其中地方政府负有偿还责任的债务为10.89万亿元。考虑或有债务后,全国各级政府债务约30.28万亿元,其中地方政府债务余额17.9万亿元。

  不过之后,财政部对2013年6月到2014年12月31日之间的存量债务又进行了统计,数字一直到现在都迟迟没有公布。

  两组数字在地方政府眼中的地位是截然不同的。“当时审计署审计地方债务,大家都知道是冲着问题来的,而任何地方都不可能把债务作为一个问题让审计查出来。因为债务规模越大,地方需要偿还的数额也越大,相当于地方主政者的责任被认定了。”前述地方政府债务管理办公室负责人曾程告诉经济观察报。

  这样的情况并非没有发生过。就在2013年审计地方债务时,审计署发现东部沿海某省份上报的债务中,一个地级市政府负有偿还责任的一类债务相对其他城市偏少。随后,审计署派员单独去此地了解情况,连续审计出被隐匿的1000亿左右债务,几乎全是一类债务。据称,瞒报的后果很严重,该市市长当即被省政府有关部门唤去“约谈”。

  相反,财政部牵头来调查债务,地方政府会理解成另外一番意味。“我们觉得会给钱,中央会兜底,所以数字报得越彻底,未来获得解救的程度越高,这正好是两个相反的方向。”曾程表示。

  不过,在财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚看来,无论是审计署的审计数据还是财政部门的统计数据,都是为了摸清家底、分清类别,实事求是地按照负债主体来划分责任,最终达到把控住地方政府债务风险的目的。

  限额管理

  赵全厚认为,审计署给出的债务数据从整体上看并没有问题,因为它不可能覆盖全部。

  “审计署一般是按照会计和法律原则来进行的,主要集中于举债是否有担保,会计上是否属实等问题,而财政部是按照政府债务的财政正义原则来统计的。”赵全厚说,有些融资平台欠下的很多债实际上是政府的,但政府现在没有能力偿还,只能通过融资平台。

  赵全厚认为,凡是符合财政公共职能支出的债务,都应该算进政府债务,比如融资平台借钱,虽然没有列入预算,但是达成了事实上的财政支出,“这部分债务审计的时候可能没有纳入”。他表示,这些因素都有可能最终导致地方政府债务数据的扩大。

  而站在地方财政部门的角度,曾程主要考虑的是如何化解债务的问题。

  “其实不论额度多大,能不能正确把握住地方政府债务的数字,是现在主要的问题,也是下一步化解债务的必要条件。”他认为,此前财政部在确定给地方的一般债券和专项债券额度时,依据的口径全部是审计署提供的数据,截至7月末,财政部已发行包括一般债券和专项债券在内的地方政府债券总计14288亿元。如果未来仍旧依靠审计的数据来实施债务置换,基层财政部门其实是非常被动的,错误的数据也要认。

  因此,曾程一直在翘首期盼财政部公布新的地方债务统计数据。就他的经验预测,新数据将很有可能远远超出审计署所公布的数字。

  早在6月28日,审计署向十二届全国人大常委会第十五次会议作报告时就曾提及,个别地方政府性债务偿债压力较大。审计长刘家义表示,至2013年6月底,重点抽查的9个省本级、9个省会城市本级和9个县,2014年底政府负偿还责任债务余额比2013年6月底增加46%;今年以来增速放缓,但这些地区上年综合财力呈负增长的有三分之一,大部分地方政府债券尚未发行,个别地区债务偿还出现困难。

  无论如何,这或许是地方政府最后一次能向中央寻求援助的机会了。

  楼继伟在27日向十二届全国人大常委会第十六次会议作说明时称,将尽快按程序向地方下达债务限额,同时加快制订风险评估和预警、存量债务纳入预算管理等相关制度,建立对违法违规融资和违规使用政府债务资金的惩罚机制。

  这意味着中央用来控制地方债务的“闸门”,正在一步步关闭。

  “按照绝对值来计算的地方债务,未来降低的可能性不大,可能还会增加,但是相对值会降低。”赵全厚告诉经济观察报。相对值的一个判断指标,主要是未来地方债务的增长速度是否低于财政收入或者GDP的增长速度。

  根据国家统计局年初的数据,2014年中国财政收入8.6%,创23年新低;2014年中国GDP增长速度7.4%,创24年以来新低。

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