2014年，经济增速下行，金融创新加速。地方债风险成为上至政府决策部门、下至市场投资机构密切关注的问题。

　　中国银行首席经济学家曹远征甚至提出，相对于经济增速与就业，当前宏观调控与经济改革的主要目标应是避免地方债还债断挡，造成地方政府陷入财政危机，进而与金融系统联动引发系统性金融风险。

　　地方债问题并非朝夕形成，经应对全球金融危机采取的财政刺激对策后加速膨胀，其背后反映出中国经济和区域发展的特点及路径。理清央地财权和事权，严格界定地方政府的权责边界，是新一轮区域政策改革的出发点。

　　在目前地方债的盘子里，北京市政府性债务因其高债务率、高地价和多项涉及地方融资的先行改革试点，而具有典型意义。

　　债务率居首

　　根据国家审计署2013年底发布的审计报告及全国30个省市自治区2014年1月份发布的地方政府性债务审计结果，北京以99.86%的比率居地方政府总债务率榜首。

　　截至2013年6月底，北京市政府负有偿还责任的债务为6506.07亿元，加上政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务，总计7554.14亿元。

　　详细的债务率数据显示，截至2012年底，北京市政府负有偿还责任债务的债务率为98.93%。所谓债务率，是年末债务余额与当年政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标。在同期公布了政府性债务情况的30个省级行政单位和3个计划单列市中，同一指标位居第二的是贵州，但其债务率仅为83.62%，远在北京之下。北京何以形成债务率高的现状？《财经国家周刊》记者调研发现，"土地收储"是一个原因。

　　截至2013年6月，在政府负有偿还责任的债务中，"土地收储"一项高达3351.64亿元，占比超过一半。这一规模和比例远高于全国其他省市。

　　与土地收储带来的债务相呼应，需要靠卖地收入来偿还的债务同样规模大。截至2012年底，北京市本级、14个区县本级承诺以土地出让收入偿还的债务余额为3601.27亿元。北京市政府超过一半的地方债需要靠卖地偿还。

　　"经过这么多年房地产市场滚雪球似的发展，北京市地价已经相当昂贵，土地既是偿还政府债务的主力，又是形成政府债务的主角。"北京市社科院相关人士表示。

　　"土地财政"是多年来中国城市发展的重要模式。通过盘活和出让土地，为地方政府带来分税制改革后解资金饥渴之路。土地出让金也成为地方投资驱动型GDP增长和各项公共服务业支出的主要来源。

　　财政数据显示，2013年北京市土地出让金占到了政府性基金收入的80%左右，在财政收入结构中，约占财政总收入的28%。"这个比例虽然大体上处于全国平均水平，但在一定程度上体现出了北京对土地财政的依赖。"

　　居于高位的地价和有所松绑的信贷政策令北京地方债仍有余地在"土地财政"之圈里维系。截至2014年11月30日，北京2014年年内通过招拍挂方式成交土地138宗，土地出让金总额达到1900.5亿元，再创历史新高。

　　北京城市规划设计研究院信息中心副主任茅明睿认为，目前大约8000公顷收储完成的土地和17000公顷收储过程中的土地，均是北京市政府的优质土地资产，这些土地折合资产估价至少超过13000亿元，"这正是北京政府性债务的信用来源"。

　　国家审计署数据也显示了这种"乐观"：虽然北京的债务率高企，但逾期债务率却很低。截至2012年底，全市政府负有偿还责任债务的逾期债务率只有0.25%。

　　后土地财政时代

　　土地收储和土地出让金在当下的政府性债务中仍扮演重要角色，依靠土地财政，北京市政府性债务规模大但风险可控。然而，这绝非无需改变的长久之计，新一轮改革已将北京带入了后土地财政时代。

　　2013年底发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要建立城乡统一的建设用地市场，同地同权同价。时隔两月，在2014年1月的全国国土资源工作会议上，国土资源部部长姜大明提出，未来"除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地"。

　　茅明睿认为，土地财政的维系需要三个条件：在供给上，城市要能持续地提供可供开发的土地；在需求上，地产市场要持续繁荣，对城市的土地有持续的需求，地价要维持在上行通道；在利润上，政府要能够继续获得垄断土地所有制造成的级差溢价。

　　而上述两项政策落到实处，便意味着卖地的级差溢价和源源不断的土地供应被切断。

　　"土地财政维持的三个条件中两个已经不具备，唯有一个条件还存在，但风险加大。"茅明睿认为，政策之变将导致土地财政退出历史舞台。

　　这给地方政府性债务和经济发展将至少带来三方面变化。

　　首先，从控制政府性债务风险上看，新的土地增值收益分配机制将出现。

　　茅明睿认为，为减少土地储备的拿地风险，政府将通过交易分成的方式来获得无风险收益。未来，政府从土地中获取收益的方式，将从现在的垄断一级市场获取剪刀差，转变为通过收取一定比例的所得税。在这个过程中政府无须投入大量资金去征地、储备，所需要做的就是维护市场公平运转，大幅减低债务风险。

　　第二，从促进投资的角度看，地方政府需在卖地模式之后，寻求新的政府融资模式，促进基础设施投资、交通运输设施建设与保障房等重要领域的投资。这些领域对北京市经济增长和民生保障都具有重要意义。

　　2014年5月国务院批准了10个省市试点地方债自发自还，北京列入其中。8月，北京首次自发自还政府债券发行，募集资金105亿元，投在平原造林工程、交通基建、保障房等方面。这种模式是北京市减少地方政府对土地财政依赖、拓宽融资途径的方式之一。

　　当然，北京市建设融资需求巨大，仅靠发行政府债券难以满足投资需求。投入北京地铁4号线建设的首创集团总经理王灏认为，根本上还是要通过PPP(公私合作)模式，激活庞大的社会投资来共同推动基础设施建设。

　　中国财政学会公私合作(PPP)专业研究委员会课题组在2014年3月发布报告指出，我国基础设施建设亟须推广PPP模式，这不仅是一种新的融资模式，还能帮助政府将投资风险转移给私人部门。而北京地铁4号线开创了我国轨道交通建设PPP融资模式的先河。

　　2014年融资模式在北京轨道交通投资中得到进一步拓展。2015年底通车的北京地铁16号线的融资，在PPP模式之外首次引入保险股权融资，基本实现政府当期零投入。

　　另外，从财政收入的角度看，地方政府需要在土地财政吃尽前形成一个新的财政收入路径。正在推进的财税体制改革将为地方政府重构地方税体系，其中零售税和房产税拟成为未来地方税收的重头戏，但其中的制度设计仍然任重道远。

　　新特征

　　政府性债务规模大、土地财政依赖度高的现状并非北京独有。

　　2014年初，30个省级行政单位和3个计划单列市公布的地方政府性债务显示，各级政府负有偿还责任的债务总额接近10.5万亿元，若加上政府或有债务，总计超过17.5万亿元。

　　其中，江苏省债务总额排名第一，截至2013年6月政府负有偿还责任的债务为7635.72亿元。

　　财政部门也力图对全国地方债基本面进行摸底。财政部财政科学研究所人士透露，2013年由财政部部长楼继伟向湖北省财政厅布置的地方政府性债务研究课题已经收官。

　　在这份题为《加强地方政府性债务管理，构建有效防范财政金融风险的财政政策体系问题研究》的课题报告中，对2015年我国地方政府性债务还本付息规模进行了预测。

　　结果显示，过去多年累积形成的地方政府性债务至2015年底将形成35321.81亿元的还本付息额，届时，债务余额占GDP的比重接近30%。

　　值得注意的是，这份研究显示，地方政府的债务能否主要依靠本级财力应对、避免转嫁给中央政府的重要因素，很大程度上取决于卖地收入的增速。

　　地方政府性债务的还本付息额占地方政府自有财力的比重在2012年高达37.95%，但如果土地出让收入的增速能够持续高于债务的增速，那么到2015年这一比重将下降到26.25%。

　　因此，这份报告评估：尽管当前经济增速已有回落，但土地收入开始反弹，地方政府性债务主体的流动性仍然能够得到保障。

　　2014年4月由中国经济研究院联合媒体共同发布的《我国23个省份"土地财政依赖度"排名报告》显示，浙江、天津2/3的债务要靠土地出让收入偿还。

　　"土地财政一直饱受诟病，也是形成高额政府性债务的重要原因。可是现在发现，若要地方债不崩溃，还要依靠土地财政维系下去。"上述财政部财科所人士表示。

　　除土地财政的老问题外，地方债的积累在2014年还体现出了新的特征。

　　PPP作为一种新型融资模式颇受地方政府欢迎，各类PPP项目在全国各地如雨后春笋般冒出。而中国财税学会副会长贾康认为，我国开展的PPP项目，许多经营性项目都有财政补贴，虽然名义上是采用了PPP模式，但并没有将经营风险完全转移，政府在不少项目中负责"兜底"，实质上承担了最终的风险。