疏浚长江经济带·布局误区

　　部分沿江省市以低廉资源养落后产能

　　“诸侯经济”阻碍长江产业链自然延伸

　　编者按：当前经济下行压力依然严峻，依托长江黄金水道打造新的中国经济支撑带和具有全球影响力的开放合作新平台，已成普遍共识。然而部分地区近年来在沿江建设中借势以低廉资源养落后产能，在产业承接转移过程中经济发展与环境保护失衡，多头管理、条块分割的“九龙”治水体制致使地区间互设“关卡”矛盾重重。建设长江经济带上升为国家战略后，针对如何建立协作机制与平台，破除地方利益保护壁垒，激发市场活力，促进市场要素流动、产业有序转移衔接优化升级和新型城镇集聚发展，本报今日推出《疏浚长江经济带》组稿以探究竟。

　　《经济参考报》记者在沿江省市采访中了解到，部分地区近年来在建设中存在投入利用不足、行政壁垒和无序低层次开发等问题，少数地方出现借势“卖资源”等苗头，成为新时期推进落实“建设长江经济带”国家战略的“短板”。一些领导干部因为认识不到位、定位不明确，存在“以旧思维应对新棋局”的思想误区，扶持一批高污染、高能耗的落后产能，走经济发展的“老路”。

　　“诸侯经济”无序发展

　　记者调研发现，沿江各省市间在交通一体化、产业有序分工、政府协调合作等方面仍存历史欠账，而“诸侯经济”式的发展理念造成流域经济体本应具备的整体性、关联性不足，无序发展带来内耗制约沿江开放开发。

　　铁路建设先导性不足，沿江城市人流物流不畅。交通运输部规划研究院的一位专家认为，长期以来流域各省市间的人流物流依托长江水运大通道得以有效保障，造成对沿江铁路建设长期投入不足。记者采访了解到，从四川宜宾到上海的长江两岸，散布着30多个地级市与县城，但至今没有一条高效铁路将这些县市串联。一些党政领导和专家学者认为，沿江铁路建设已成为长江经济带战略在交通领域的最大欠账。

　　省市间协调合作不畅，联动式发展遭遇行政壁垒。湖北黄冈市黄梅县与江西九江市隔江相望，由九江长江大桥相连。因为地理交通条件优越，湖北将黄梅县视为对外开放开发的“桥头堡”，并设立省级经济开发区探索黄梅县依托九江市跨江跨区域协作发展之路。湖北省发改委长江经济带指导处处长常贤波告诉记者：“为加快黄梅县与九江的经济一体化，湖北多次与江西沟通，希望各自取消九江长江大桥的过桥费，但一直未能有效解决难题。”采访中，沿江不少干部群众向记者反映，不只是行政区域交界地带因壁垒梗阻难成发展合力，甚至省内、地市内的不同区域、不同部门之间都存在“断头路”、重复收费等情况。

　　区域经济体各唱各调，产业无序发展致恶性竞争。以汽车产业为例，目前长江沿线计有十堰、上海、武汉、重庆、南京、芜湖、南昌、成都等地，都把汽车工业作为重点发展产业，部分省市还在政府采购中保留带有保护本地汽车产品销售的政策规定，通过行政手段搞不公平竞争。

　　中央财经大学教授戴宏伟、上海漕河泾经济技术开发区发展总公司董事长陈青洲等表示，由于受客观历史条件和各自利益调整影响，目前各地在实际推进工作中出现圈地盘、争老大、抢资源等苗头：一些地方圈地固守、扩大占有，造成区域间分崩割裂；几个大中型城市互相竞争、抢当“龙头老大”，严重阻碍基础建设的整体效应；个别省市抢占发展资源，以邻为壑缺乏协作，严重破坏产业链条的连接和延伸。因此，沿江省市和相关部门在推动建设长江经济带过程中，始终要有整体观、大局观，充分考虑共赢、相互支撑依赖，树立统一流域规划的整体理念。

　　谨防穿“新鞋”走“老路”

　　记者调研发现，一些地方各类经济园区过多过滥现象突出，大到地市、小到乡镇，似乎不搞经济园区就不算建设长江经济带。而中上游部分地区在人为压低土地、能源、矿产等市场要素价格同时，放宽国家环保、能耗等政策口径，扶持一批高污染、高能耗的落后产能，走工业发展的“老路”。

　　一些地方对原有经济园区“开而不发”，当前又借长江经济带建设之名扎堆规划各类新园区。在华中某省的产业承接转移示范区内，各类经济园区已达90个，截至2013年底各类经济园区基础设施投入达到42亿元，平均每个园区吸引到省外项目到位资金不足2.3亿元，到位外资仅180万美元。一位干部告诉记者，当地各类经济园区过多过滥现象突出，大到地市、小到乡镇，“似乎不搞经济园区就不算建设长江经济带”。在长江中下游部分经济欠发达省份，记者所到之处都能感觉到一些地方简单上马、兴建园区的冲动，少数领导干部说起建设长江经济带就大讲特讲园区建设，而园区内大多是当地原有企业，属于产业承接转移的并不多。

　　在江苏仪征，近年来造船业异军突起，12公里的长江岸线上有大小28家船厂，平均不到500米就有一家；在湖北黄石，一段79公里的长江沿岸竟建有108个码头。一些长江岸线资源成“唐僧肉”，相关省市出现造船港口等项目乱抢乱占的新苗头。中部省份一个地级市主管招商引资的干部告诉记者，我国岸线资源现行项目申报制度，审批时随项目无偿提供，因此地方为招商引资乱批岸线的事例屡见不鲜。“长江经济带战略提出后，一些造船项目和重化工企业投资要求配套岸线资源，有的甚至借各种名义牟取暴利。”

　　采访中，一些人士还对土地、能源、矿产等市场要素被“贱卖”，沿江开放开发出现高耗能、高污染转移的苗头表示担忧。中国有色金属工业协会副会长赵家生认为，中上游省份借低电价优势吸引电力需求量大的产业，实际是在以低电价养落后产能。在建设长江经济带过程中，要防止中上游地区在人为压低土地、能源、矿产等市场要素同时，放宽国家环保、能耗等政策口径，扶持一批高污染、高能耗的落后产能。

　　产业布局亟待克服认识误区

　　有的省市在规划经济发展新蓝图时，生态保护让位于经济建设。一些地区对沿长江黄金水道布局临港产业园、重化工园区兴趣大，对区域经济一体化认识不到位。越是到长江中上游的中西部省份，当地官员对基础设施建设的热情越是高涨，而对营造公平、统一区域市场却重视不足。

　　南京财经大学校长刘志彪表示，用水运带思维开发长江流域经济，基本开发格局是要发展对运输成本比较敏感的产业，“一个是物流、船舶等与运输业直接相关的行业，另外一个实际上就是重化工业，因为只有重化工才是对运输成本比较敏感的产业，而且它是属于耗费水量、电量、土地资源产业。”

　　“长江流域经济带的开发，水资源只是一个符号，更多的应该进行长江流域基础设施建设。”刘志彪认为，拉动信息和基础设施一体化、拉动新的产业发展、拉动就业，实现市场一体化和制度协调，才能为整个长江流域乃至中国经济创造新的起飞条件。

　　采访中记者明显感受到，越是到长江中上游的中西部省份，当地官员对基础设施建设的热情越是高涨，而对营造公平、统一区域市场却重视不足。而长三角的江苏、上海等省市的多位企业家则表示，中西部省份行政效率低、政策环境差，是他们沿长江向中上游进行产业布局的最大担忧。

　　另外，中央提出长江经济带战略后，有的省市在规划经济发展新蓝图时，生态保护让位于经济建设。长江干流重庆段小南海水电站项目、西南最大氟化工产业园建在长江上游等项目因破坏环境而存在重大争议。

　　“沿长江的化工厂、水电站等都会对生态产生破坏，政府部门掌握着长江水质恶化的数据，但从来不向社会公布。更可怕的是，这类数据有时按官员的需求，被任意篡改，服务于当地上马生化工项目的需求。”民间环保组织自然之友总干事张伯驹介绍，“社会公众拿不到真实的长江生态方面的数据，保护环境就丧失了依据。我们也曾申请过信息公开，但核心数据被政府部门以种种原因拒绝提供。”

　　大自然保护协会淡水项目总监朱乐认为，国家应当对长江生态环境做一次系统调查，摸清沿长江的环境容量。否则，长江生态环境到底能承受多少工业污染成了扯不清的“口水战”。

　　“三核”驱动长江经济发展新引擎

　　记者采访的一些领导干部和专家学者认为，启动长江经济带这一事关改革发展全局新引擎的着力点，在于把握好以要素配置为核心的“水通道经济学”、以承载能力为核心的“水资源经济学”、以流域安全为核心的“水生态经济学”。

　　水通道经济学：推动要素全流域配置

　　近10年来，长江干线经过20多次提高通航水深，目前已承担60%全国内河货运量、85%沿江地区煤炭、铁矿石运量、90%上游外贸货物货运量，但其50%以上通航里程并未得到充分高效利用，通江达海的资源配置、集疏运网络薄弱，尤其以沿江港口为节点枢纽，水、铁、公、空、管五大运输方式分割独立、布局分散、标准各异、结构不一，黄金水道尚未承担起“通道经济”之责。沿江干部群众和专家学者认为，将长江经济带建设成为具有全球影响力的新经济支撑带，发展通道经济是“先手棋”，以交通走廊为依托、以城市和城市集群发展为中心、以经济合作为纽带，形成“点-轴”开发、纵横延伸的发展新格局。

　　——用“高铁理念”释放黄金水道价值。整体设计、统筹打造，打破当前面临的航道梗阻、工程“锁江”、港口基础薄弱、联运机制不畅等“瓶颈”，最大限度释放通道经济潜能，使黄金水道成为中国面向世界的一张“王牌”。

　　——多式联运推动要素全流域配置。完善长江流域立体交通网络布局，提升交通通道功能，依托长江黄金水道构建“东出、西进、北上、南下”的综合交通网络，促进地区之间资金、技术、人才、信息等各种市场要素的合理配置和有效利用。以长江黄金水道为主轴，在保证干线航道畅通高效的同时，进一步完善沿江高速铁路、高速公路、机场、港口建设与互联互通，加强与京广、京九等纵向通道的衔接，促进区域经济一体化。

　　——“城-群-区”发展模式实现“串珠成链”。长江流域已经形成上海、武汉、重庆等区域性中心，并初显长三角、中游城市群、城渝城市群等城市集群发展模式。纵向而言，形成“城-群-区”发展模式，以中心城市为核心，带动城市集群发展，辐射纵深腹地，彻底激活向腹地纵深推进的运输能力，让各种要素自由流向腹地。横向来说，打破行政壁垒、区域制约，依托水运通道和立体交通通道，实现沿江工业群、产业群、港口群和城市群“串珠成链”。

　　水资源经济学：总量控制严控过度开发

　　长江流域水资源总量约9958亿立方米，水资源综合规划确定的可利用量约2800亿立方米，目前已利用水资源总量约2000亿立方米左右，近年来流域干旱缺水问题越来越突出，凸显全流域水资源总量控制和水量分配十分必要。沿江干部和专家学者认为，要用好用活水资源供求经济学，支撑和保障城镇化、工业化和农业现代化发展的从水需求。

　　——以“总量思维”考量水资源支撑能力。在流域产业布局和城镇化建设中，作出水资源总量制度安排，如推进建立规划水资源论证制度建设，重大项目布局规划、行业专项规划、城市总体规划、区域经济发展规划均应进行水资源论证，以水定需、量水而行、因水制宜，并建立长江流域国家水资源督察制度，使水资源和水环境承载能力成为经济社会发展的刚性约束。

　　——以“结构思维”实现水资源空间均衡。因地制宜确定水量分配方案，制定水资源控制指标和考核体系，总量控制指标，用水资源循环利用方式解决当前水资源结构性矛盾。

　　——以“底限思维”划定水资源开发利用红线。在全流域执行最严格的水资源管理制度，明确长江水资源开发利用和用水效率控制红线，严格控制水资源过度开发。

　　水生态经济学：整体联动保障流域安全

　　目前，长江沿线已经布局化工园区62个，化工企业约2100家，沿线化工产量约占全国的46%，有3.8万个入江排污口，一些企业污水直排、偷排等问题突出，流域生态环境难堪重负，生态治理刻不容缓。广大干部群众和专家学者呼吁，长江经济带不仅应成为经济增长新的支撑带，更应成为东中西部协调发展的示范带，建设长江经济既要整体联动，又要分段规划，划分不同主体功能区，统筹流域生态建设和环境保护，形成与经济开放开发并驾齐驱的流域“生态经济学”。

　　——“负面清单管理”治理流域环境。改变过去承接转移大干快上的做法，“重拳”保护水生态，建立沿江开发产业项目“负面清单”制度，防止高排放、高污染产业向中上游转移，有效引导长江经济带产业转型升级。加强污染物排放总量控制，实现容量总量控制，逐步改变水、气环境质量，划定生态红线，加强生态修复，最大程度恢复长江流域区域生态安全格局。

　　——统筹生态要素实施“系统治理”。把治江与治山、治林、治田有机结合起来，从涵养水源、修复生态入手，统筹上下游、左右岸、地上地下、城市乡村、工程措施和非工程措施，协调解决水灾害防治、水生态环境保护问题。立足山水林田湖生命共同体，统筹自然生态各要素，解决水生态问题的根本出路，全面分析和梳理《水法》《环境保护法》《水污染防治法》等现行法律法规在推进水生态文明建设上的交叉部分，进一步明确责任主体，不断建立和完善流域水生态法律体系，积极争取各界的配合支持，广泛凝聚保障流域水安全的强大合力。

　　——生态补偿机制保障流域功能区分。全长江一盘棋，对于上游地区、生态功能区牺牲发展机会建立生态补偿机制，最关键是建立利益协调和共享机制，增强上中下游经济联系，共享区域协作“红利”。设立财政专项水生态补偿资金，出台下游补偿上游的政策支持，通过横向转移改变地区间既得利益格局，体现区域之间生态环境服务的公平性。