【封面故事】PPP热潮的冷思考

　　亚洲开发银行高级项目官员 肖光睿

　　PPP，一定是2014年中国最热门的词汇之一。

　　它的英文全称是Public Private Partnership，目前官方的翻译是“政府与社会资本合作模式”，其本质是一种包括基础设施在内的公共产品或服务的供给方式，通过引入市场竞争和激励约束机制，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

　　PPP的发展在中国几经沉浮之后，热潮正汹涌澎湃，但表面繁荣之下，颇多细节需冷静思考。

　　部分地方出现为PPP而PPP现象

　　PPP项目与普通项目不同，以利益共享和风险共担为特征，基于政府和企业双方长达数十年的合作契约，这一特征决定其对项目的前期准备有更高的要求。

　　但在试点项目快速推进的热潮下，部分地方出现了为PPP而PPP的现象，前期论证简单，或者连基本的交易结构设计也没有，便直接将原有项目改头换面而成。

　　逐一梳理国家发改委和各地方向社会公开发布的项目清单，部分项目实际已有企业，特别是国有企业参与或者意向参与，并没有太多其他社会资本可以参与的空间，此类项目在清单上难免有充数之嫌。比如，据笔者了解，西部某市轰轰烈烈地举行了千亿PPP项目的集中签约仪式，多数项目的合作方并未经过公开竞争选择，部分项目其实也只是与意向企业签订合作备忘录，项目内容和合作方式等细节均未确定。

　　PPP模式实现更高的供给效率和质量的重要途径，就是通过有效的市场竞争，达到资源合理配置。而这种不比较、选择，不谈婚论嫁，就直接订婚的做法，与PPP的基本原则背道而驰。同时因为向市场释放了独此一家合作的信号，也使政府在下一步的实质谈判中处于不利的位置。PPP不是一场婚礼，更像是一桩婚姻。如果只关注吸引眼球的婚礼，那么无论婚礼多精彩，余下仍难免双方几十年的柴米纷争。

　　地方政府缺乏实际操作的经验和技能

　　除了急功近利，当下对地方政府而言，采用PPP模式最大的障碍是缺乏实际操作的经验和技能。

　　作为PPP多种形式之一的BOT模式(即Build-Operate-Transfer，意为建设-经营-转让，是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式)，在国内已有长期而广泛的实践。

　　但是，国际上被广泛采用并行之有效的PPP项目运作方法，如市场测试、商业计划等，对大部分地方政府来说还只是陌生的名词。尤其是当PPP模式从大家相对熟悉的基于使用者付费的BOT项目，推广延展到需要政府按可用性支付或者可行性缺口付费的项目时，地方政府既缺乏系统认识，更没有规则指引，空有一腔热情，而无实战之技艺。此时如果盲目地一哄而上，必然会导致合同履约的无穷后患。

　　缺少多层次相互衔接的PPP法律法规体系

　　此轮PPP热潮，除了各地自下而上的“摸石头”稳步推进试点，更关键在于要能够实现包括法律、机构、政策、工具等在内的PPP制度框架的顶层设计。根据亚洲开发银行对亚太地区部分发展中国家PPP制度环境成熟度的评估报告，中国排在本地区的韩国、印度和日本之后，与国际上PPP应用成熟的国家，如澳大利亚更有不小的差距，其得分较低的两项正是法律环境和机构设置。

　　目前直接可用于PPP项目的法律法规，多以行业部门规章和地方规章的形式存在，缺少国家层级的PPP法律，且部分现行法律法规并不适用PPP项目。如招投标法的相关规定仅针对工程及工程相关的货物与服务的采购和招标，并不涉及融资及长期运营管理等采购内容，但PPP项目由于涉及长达几十年的权利义务安排，需要关注长期风险的分配；再如，PPP项目通常在评选出最具竞争力的候选投资人名单后，可以依优先顺序进行竞争性谈判，但这与现行招投标法律中的“在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判”的规定有本质冲突。实际操作中，一些地方不得不采用“招商”或“招募”的提法而避谈“招标”来规避违规风险。

　　此外，项目审批主管部门的有关规定也存在不衔接的情况，比如缺乏合理和弹性的定价机制，导致部分项目的暴利或亏损，也束缚了市场配置资源的作用。另外，不同机构之间执行政策的不统一，给项目带来诸多不确定性。

　　因此，PPP项目的各参与方，尤其是社会资本，期待能有一部国家层级的法律，解决PPP项目运作与现行法律规章之间的冲突，协调相关部门的管理，保障PPP项目各参与方的合法利益。

　　PPP相关立法工作今年已经提速，由国家发改委牵头起草的《基础设施和公用事业特许经营法》，已进行了意见征集和多轮修改，但在法律属性和定位等关键问题上，依然存在分歧。

　　特许经营只是PPP的一种形式，两者并不能完全画等号，如此命名而无明确内涵解读的话，日后必然导致应用边界的模糊。而该法究竟属于民商法律关系还是行政法律关系，将决定PPP项目中政府的角色和合作双方的地位。

　　PPP立法除了解决与现行法律法规的衔接问题，更为复杂的是，由于涉及项目的审批管理流程，将影响相关部门的职责划分和权力再分配。当然，寄希望于一部法律能够解决所有问题并不现实，但目前需要这样一部基础性法律，并由此建立和完善多层次相互衔接的适用于PPP的法律法规体系。千呼万唤的PPP立法最终是否能如各方期待，还需拭目以待。

　　跨部门协作是关键

　　机构设置关系PPP运作流程中各相关部门的职责分工和协作，PPP应用成熟的国家都设有专门的统筹管理机构，负责PPP政策研究、标准制定、项目筛选、专家支持、项目评估、融资支持和统计分析等。

　　中国财政部继今年5月成立PPP工作领导小组后，在金融司设立了PPP处，并以下属的中国清洁发展机制基金管理中心为基础建立PPP中心。同时，部分省级财政部门如江苏、河北和四川等，也已抽调人员建立实体的PPP办公室或者虚拟的协调机制。但是，从中央到地方目前都没有跨部门的PPP机构或者协调机制建立。

　　尽管在财政系统建立PPP机构是国际上大多数国家通行的做法，但在我国，PPP项目管理涉及众多部门。通常来讲，项目的立项和建设由发改部门负责，而建设前期的资金筹措、后续利益补偿和政府债务管理等是财政部门的工作，同时还涉及相关的行业管理部门。因此，仅设立在财政系统的多级PPP机构，并不能完全发挥PPP机构应有的统筹、管理和协调的作用。

　　理想的跨部门的PPP管理机构并不符合当前机构编制改革的方向，以某部门为主的跨部门协调机制也许是一个可行的折中办法。无论采用哪种办法，只有真正实现相关部门在PPP运作流程中的跨部门协作，避免步调不一甚至相互掣肘，才能保障PPP模式的顺利推广和PPP项目的成功实施。

　　应为地方政府提供相应的操作指引和评估工具

　　针对地方政府官员PPP相关能力建设的培训今年已广泛开展，顶层设计中还应为地方政府提供相应的操作指引和评估工具。

　　例如，在地方政府普遍债务高企和预算吃紧的状况下，PPP被不少地方当成了新的融资工具。尽管PPP客观上有平滑政府年度预算支出、缓解政府债务的作用，但PPP项目通常包含政府对社会资本的长期付费承诺或因分担项目风险而产生的显性或隐性担保责任，中长期财政预算机制或政府资产负债表等相关改革措施已经提出并开展，但在其尚未有效建立的情况下，PPP项目仍然可能突破财政承受能力进而导致新的政府债务风险。

　　因此，PPP项目决策时需要对政府的财政可承受力进行评价。而在项目选择上，VFM(Value for Money，物有所值)是国际上通行的原则，即PPP项目应比政府自行投资建设交付同样服务使用更低的成本或获得更大的价值。由于我国还没有分行业的公共部门项目交付的比较基准，而PPP项目具有多样性、复杂性和长期性等特征，针对政府和不同社会资本提供的价值、承担的风险以及要求的回报在实际操作中难以直接比较。尽管财政部[2014]76号文首次明确提出了财政可承受力评价和VFM原则，但由于没有具体的操作方法，实践中难免依然无所适从。因此，作为顶层设计的一部分，此类评估方法和决策工具亟待开发，既可规范地方政府的决策行为，也为PPP项目实施提供操作指引。

　　政府方在PPP项目合作中更需遵循契约精神

　　政府主动向社会资本示好并非首次，国务院在2010年和2012年就曾先后出台“新36条”(《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》)和实施细则，但由于各种“玻璃门”、“弹簧门”的存在，社会反响并不明显。

　　笔者在主持一个PPP试点项目市场测试时，来自企业的第一个问题就是“有什么样的措施和保障让我们能够更好地信任政府合作方”。这样的问题尖锐却不难理解，一些政府官员习惯了依靠行政命令在PPP项目合作中颐指气使，甚至朝令夕改，而企业也有过太多“与狼共舞”的经历。

　　除了用立法和机构设置等完善制度体系来保障合作双方的利益外，关键的一点还在于，政府方能够真正放下架子，转变观念，以足够的诚意打消合作方的顾虑，这样才能避免同床异梦，或者剃头挑子一头热。

　　在当前全面推进依法治国的背景下，政府方在PPP项目合作中更需遵循契约精神，带头守法履约。另外，PPP强调利益共享和风险共担，在风险分配中将全部风险或者不适合的部分风险都转移给社会资本不负责任也不合理，不仅增加项目失败概率，也会因为风险溢价推高项目成本。由适合的一方承担相应的风险，是PPP的一个基本原则。你耕田来我织布，让最适合的一方做最擅长的事儿，夫妻双方才能生活美满。

　　PPP不是也不可能成为包治百病的良药

　　作为运用市场规则和社会力量优化资源配置的有效举措，PPP是适应“国家治理现代化”、“市场起决定性作用”、“加快转变政府职能”、“建立现代财政制度”、“推动城镇化健康发展”要求的一次变革，具有缓解“融资平台债务高”、“公共供给效率低”、“私人资本进入难”等矛盾和问题的作用，同时也是推行政府向社会力量购买服务、发展混合所有制等一系列改革政策的重要抓手。

　　但也必须清醒地认识到，PPP不是也不可能成为包治百病的良药，不是所有的项目都适用于PPP，国际上失败的PPP项目也有不少，只有那些能实现VFM的项目才能真正实现双赢。作为公共产品和服务供给方式的其中一种，PPP只是传统由政府主导的供给模式的补充而非替代。即使在PPP应用最为成熟的英国，采用PPP模式的项目投资最多时也才达到公共产品和服务支出的22%，而韩国明确规定PPP项目不得超过公共产品项目的10%。因此，对PPP过度追捧，特别是片面夸大其融资功能并不可取。

　　谈冷静对待PPP热潮，并非是给PPP模式泼冷水，也绝非要否定从中央到地方推广PPP的努力和成果。恰恰相反，笔者也一直亲身参与和致力于PPP模式的推广应用。推广PPP不仅是微观层面的“操作方式升级”，更是宏观层面的“体制机制变革”。只有在热潮下不迷失，冷静正视和解决前进中的问题，避免大干快上的运动式推进，着眼长远而全面的顶层设计，才能为PPP在中国的长期健康发展，提供制度保障和成果预期。