反垄断执法提速 18亿罚单震慑行业巨头

　　依法治市破行政垄断壁垒

　　滥用行政权力、排除竞争和地方保护主义等将是下一步反垄断重点

　　从奶粉到白酒，从微软到高通，从奥迪到奔驰，本届政府执政以来，中国反垄断执法进程开始提速，几次重大反垄断行动震惊业界，今年中国反垄断所开罚单粗略计算已接近18亿元。随着十八届四中全会召开，各方关于依法治市，破除垄断特权，保障市场主体公平竞争的呼声愈发强烈。

　　据了解，下一阶段反垄断调查工作重点将转移至破除各种形式的行政垄断，滥用行政权力、排除竞争和地方保护主义等将是调查重点。专家称，随着反垄断执法制度化和常态化，中国的市场主体有望迎来一个更公平更有秩序的市场环境。

　　进展

　　三类垄断行为面临规制

　　近日，国家发改委调查车企及高通，国家工商总局突查微软，商务部禁止海运P3联盟……2013年至今的中国高调反垄断引发举世关注。三类行为——垄断协议(纵向垄断)、限制竞争的经营者集中(横向垄断)、滥用市场支配地位，在这一轮执法后进入面临被规制的新阶段。

　　所谓纵向垄断协议，是指同一产业链内，上游经营者和下游经营者通过明示或者默示的方式达成的排除、限制竞争的协议。例如，在汽车经销和售后市场上，汽车供应商向经销商发出的商务政策、通函、资讯、通知，限制固定转售价和限定最低转售价等单方行为，这直接导致汽车4S店成为汽车厂商的“傀儡”，后者全面控制了由4S店承担高额成本建立的经销网络。纵向垄断协议是这一年多以来相关机构的执法重点之一，除了汽车行业外，国家发改委及相关地方执法机构还查处过高端白酒、婴儿配方乳粉及眼镜镜片生产商的纵向价格垄断行为。

　　而横向垄断协议则是指那些在市场上有竞争关系的企业间达成的协议，相比纵向垄断更加隐蔽，调查难度也更大。具体表现为，经营者在一些同行会议、区域会议、企业合作或者组建产业联盟、战略联盟的过程中讨论和商定价格等。例如2011年，曾有多家广州本田经销商在杭州地区多次以月度例会的形式，约定广州本田各款车型零售价格的优惠幅度底限，串通制定最低零售价格，涉事方因此被开出了数百万元的罚单。

　　随着中国反垄断调查的不断深入，处罚不断的扩围，今年执法部门的活跃度达到了近年来的顶峰。8月20日，发改委对12家日本汽车零部件和轴承企业处罚12.35亿元；9月2日，发改委对浙江保险行业协会和23家省级保险企业处罚1.1亿元；9月9日，发改委对吉林亚泰集团水泥销售有限公司、北方水泥有限公司、冀东水泥吉林有限责任公司三家水泥企业开出1.14亿元的反垄断罚单；9月11日，湖北省物价局对一汽奥迪处以2.4858亿元罚款，对湖北8家奥迪经销商处以2996万元罚款；同日，上海市物价局对克莱斯勒公司处罚款3168.20万元，对其3家经销商处罚款共计214.21万元。

　　粗略计算，这一轮反垄断执法所开罚单已接近18亿。针对当前积极有为的执法态势，支持者认为我国反垄断执法进入新常态，应加大力度，向国际看齐，创造公平营商环境，发挥各类所有制企业的竞争活力。对此，中国现代国际关系研究院世界经济研究所所长陈凤英指出，中国未来反垄断调查只会向纵深发展，范围会更广、力度会更大。反垄断调查，更像是缺位后的补位，是迟到的监管，是责任的回归。

　　成效

　　市场竞争环境更加公平

　　长期以来，中国经济强政府、弱市场是普遍现象，中国经济当下存在的许多问题，或多或少都与过度行政干预、腐败行为高发、企业无法公平竞争等问题相关。党的十八届三中全会提出市场在资源配置中起决定性作用，强调着力解决政府干预过多和监管不到位问题，将保障公平竞争，加强市场监管作为政府的主要职责和作用。多位专家认为，随着中国的反垄断执法逐渐进入制度化、常态化的新阶段，市场主体在更公平的环境下竞争也得到了保障。

　　“市场在资源配置中起决定性作用的前提是不被垄断行为所绑架。”参与反垄断论证的中国社科院美国所副研究员苏华在接受《经济参考报》记者采访时表示，反垄断执法是厘清政府与市场的关系，实现市场和政府“两只手”协调配合、有机统一的重要环节，是从“人治”和“垄断”中解放市场，健全统一开放、竞争有序的市场体系，保护公平竞争的利器。有效的反垄断执法能够促进我国加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系。因此，反垄断执法对于正确处理政府和市场的关系，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进社会公平正义，增进人民福祉具有重要意义。

　　苏华说，自《反垄断法》于2008年生效以来，反垄断工作“有法可依”的目标已基本实现，在“有法可依”的前提条件下，反垄断工作“有法必依、执法必严、违法必究”将加强。我国反垄断执法机构面临有限的执法资源与不断增长的执法需要之间的矛盾，需要充实执法力量，加强机构间协调沟通，形成合力。而随着我国司法改革的深入，有力的司法审查制度能促进反垄断执法从实体到程序上的审慎与稳健，保障行政执法的可问责性，确保反垄断执法的制度化与常态化。

　　值得一提的是，因为反垄断执法涉及跨国外企，导致一些海外媒体发出质疑。对此，国务院总理李克强在2014夏季达沃斯论坛上曾指出，反垄断调查所涉及的企业，外国企业只占到10%，这说明并不是针对某个方面企业的。中国推进的包括反垄断调查在内的事中事后监管是依法、透明、公正进行的。这些举措有利于中国扩大开放，让更多外资、外国产品愿意和敢于进入中国。

　　还有专家指出，我国反垄断调查与执法符合国际惯例，并未违反世贸协议。任何一个市场经济国家都会进行反垄断执法，反垄断根本目的是保护市场公平竞争，提高经济运行效率。我国反垄断在立法、执法、司法实践等方面均依据了国际惯例与世界贸易组织的有关规则。

　　展望

　　下一步或剑指行政垄断

　　到目前为止，大部分反垄断执法都集中在人们耳熟能详的一些企业巨头身上，而真正针对行政垄断的执法不多。十八届三中全会《决定》明确提出将“进一步破除各种形式的行政垄断”，因此，有很多人正在呼吁反垄断执法将“战场”扩围至“政府垄断”和“政府授予的垄断”。近日发改委反垄断局局长许昆林也一度透露，下一阶段反垄断调查工作重点将有所转移，滥用行政权力、排除竞争和地方保护主义将是调查重点。

　　中国推进垄断行业改革是从20世纪90年代中后期开始的，1998年至2002年形成过一个小高潮。那时，民航、电信、电力等试行分拆改组等改革。但是从此之后，垄断行业改革进展缓慢，铁道部门刚刚实行政企分开和政资分开，引入社会资本参与铁路建设运营等工作也刚刚规划或小范围启动。烟草、盐业等部门至今仍然政企不分。

　　中国社会科学院经济学部委员张卓元告诉《经济参考报》记者，改革牵涉利益调整，会触动垄断部门利益，必然会受到既得利益群体的阻挠和反抗。为了推进垄断行业改革攻坚，首先需要有顶层设计，而且必须由非利益相关者从完善新体制要求出发，吸收各方面智慧后科学制定。目前，一些垄断行业如金融、石油、电力、铁路等正在逐步放开竞争性业务，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法，大力发展各种形式的混合所有制经济。因此，执法部门需要进一步破除各种形式的行政垄断，依法打击利用行政垄断追逐本部门或本地区甚至官员私利的行为。

　　中国经济体制改革研究会副会长陈剑则表示，要从根本上破除行政垄断，除了更严格的执法调查外，还应当放开包括自然垄断行业竞争性业务在内的所有竞争性领域，为民间资本提供大显身手的舞台。这有利于合理定位国有企业职能。对垄断性国企要合理区分垄断性业务和竞争性业务，将竞争性业务分拆引入民间资本，同时加强对自然垄断性业务的政府规制。国企应从竞争性领域逐步收缩，大力发展股权多元化的混合所有制公司，给民营经济提供更大舞台。此外，还应当建立政府和社会资本合作机制，这有助于在基础设施等领域引进更多的社会资金，并提高运营效率。