更清晰界定政府与市场、政府与社会的关系

　　三张清单传递法治经济信号

　　“法无禁止皆可为，法无授权不可为，法定职责必须为”，在上海外高桥综合服务大厅内，有一块非常显眼的招牌。在自贸区试验一年多以来，这句话植入了很多人的心中。

　　在今年的第八届夏季达沃斯论坛开幕式致辞中，李克强总理在致辞中首次用“三张清单”———“权力清单”、“负面清单”和“责任清单”来详细解释中国全面深化改革和厘清政府与市场边界的发展思路。

　　与“法无禁止皆可为，法无授权不可为，法定职责必须为”相对应的“权力清单、负面清单和责任清单”，传递出新一届政府打造法治经济的强烈信号。其实质既是依法行政，也是从法治层面界定政府与市场的关系。

　　改革

　　向市场放权向基层移权

　　本轮改革，不管是打造法治经济，还是界定政府与市场关系，都是从简政放权开始的。

　　2013年初，李克强总理履职伊始表示，本届政府至少要取消和下放行政审批事项中的1/3，即570余项，“市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事”。

　　580多天过去了，国务院已经先后取消和下放了7批共632项行政审批等事项，约占改革前行政审批项目总数的1/3。发改委学术委员会秘书长张燕生用“脱胎换骨”形容了他所服务的机构。

　　向市场放权、向基层和社会移权，新一届政府下放和下移了大批“含金量”超高的行政审批权，主动出手捆住了政府胡乱作为的手，明确政府的职责。

　　作为直接激发市场活力的前阵，工商总局牵头的工商登记制度改革成为急先锋。今年3月以来，实行注册资本认缴登记、简化住所(经营场所)登记手续、先证后照改为先照后证、放宽注册资本登记条件、将企业年检制度改为年度报告公示制度等系列政策相继出台。今年前8个月，我国新登记注册市场主体800多万户，上半年，新登记注册服务业企业增幅就达70%以上。这些新企业大多属于小微企业和服务业，可以带动上千万人就业。

　　针对市场领域的简政放权还包括减少、整合财政专项转移支付项目，从改革前的220个减少到目前的150个左右，减少了近1/3；减少行政事业性收费，每年减轻企业和个人负担约100亿元；铁路运输、邮政业、电信业纳入营改增试点范围；先照后证、注册资本登记制度改革全面施行；利率市场化等金融改革继续推进，铁路投融资体制改革破冰前行，民营资本设立银行启动；农产品、资源性产品、公共服务产品价格形成机制改革继续深化……

　　向基层及社会移权。在坚持维护中央权威前提下，向地方政府下放部分经济领域审批权限，给地方更多自主施展本领的空间。上半年，我国在10个省市开展地方政府债券自发自还试点，地方政府举债阳光化、市场化的大门正在开启。

　　国家发展改革委在最近一次新闻发布会上透露，国家发改委在2013年本《政府核准的投资项目目录》的基础上，研究提出了2014年本《政府核准的投资项目目录》，并已经国务院常务会议审议通过，下一步修改完善后报请国务院尽快发布实施。目前的方案较2013年有以下变化：一是将城市道路、供水、化肥等15类项目取消核准、改为备案；除少数另有规定外，境外投资项目一律取消核准改为备案。二是向地方政府全部或部分下放通用机场、非跨境跨省电网等23类项目核准权限。据测算，中央层面的核准工作量将减少大约40%，再加上2013年本比以前减少的大约60%，本届政府前两年中央层面的核准工作量总共大约减少了76%。

　　国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯对记者表示，现在的审批制度，几乎可以看作是由计划经济转向市场经济过程中演变出来的怪胎。“审批改革如果不到位，改革很难成功，向市场放权，向社会放权，都是空的，而审批改革难度阻力是很大的。”

　　限制

　　把权力关进笼子里

　　2014年初，国务院60个部门首次统一晒出了权力清单，公布了正在实施的一千余项行政审批事项。

　　然而，截至四中全会召开之际，仍然有相当部分的省级权力清单并未公布。一些专家对记者表示，行政职权的清理审定和确认需要时间，对自身利益下刀子需要一个痛苦的挣扎过程，有些相关审批主管单位不够积极，靠打太极来应对改革。

　　8月19日召开的国务院常务会议，决定推出进一步简政放权措施、持续扩大改革成效。在这一次会议上，取消了19个评比达标表彰项目，并进一步加大清理力度，建立目录管理制度，凡未列入目录的一律不得开展，同时还取消了一批部门和行业协会自行设置、专业性不强、法律法规依据不足的职业资格许可和认定事项，使就业创业创新不为繁多的“证书”所累，让各类人才放手拼搏。

　　权力清单是一方面，实实在在地简政放权，将手中的审批大权取消或者下放，不仅需要政府部门有勇于“割肉”的决心，还需要细致入微的工作。有专家总结认为，简政放权还需仔细梳理权力清单，要对症下药而不是一味追求数量。

　　在实际操作中，首先要避免放权出现水分。一些行政审批事项中央下放了，但地方又接着审批了，或者部委取消了，协会又接过了审批的接力棒。最终还是难以激发市场活力。

　　其次，放权不够彻底。有的地方受理权放了，终审权不放，或者决定权放了，发证权又不放。或者是“没好处的容易放，有油水的就不放”。

　　再者，放权需要针对地区的实际需要，给缺煤地区下放煤炭开发许可事项或者向海岛城市下放草原经营许可，这些都没有实际工作效用。

　　作为

　　政府真正职责浮出水面

　　在厘清政府的职能和边界之后，政府并非不能作为，而是要认真作为。

　　包头市政府服务大厅主任雷殿军对记者介绍说，“以前报批一个房地产项目，企业需要跑9个职能部门，如今到大厅申报完就可以。”

　　多出来的时间干什么，属于政府职责范围内的事中事后监管职能浮出水面。

　　中国改革发展研究院院长迟福林认为，当前亟须加快政府与市场关系的立法。“确立以政府与市场关系立法带动经济体制改革的新思路，从修改完善企业国有资产法律体系、国家宏观调控法律体系、市场监管法律体系等入手，厘清政府的职能边界，并以法律的形式确立下来。”

　　就如何在立法上强化市场监管，迟福林提出三点建议：一是确立市场监管机构的法律地位；二是加强行业监管立法，对行业监管的权力和责任作出法律规定，为支持社会性监管、尤其是鼓励媒体参与对市场的监管提供法律依据；三是严格规范市场监管程序，以法律制约监管权力。

　　国务院审改办新闻发言人李章泽在9月的新闻发布会上就事中事后监管是这么说的：“国务院先后出台了促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见，颁布了企业信息公示暂行条例、社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)，推动建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的市场监管体系。”

　　李章泽解释说，实际上，8月份国务院常务会议审议通过取消下放共87项审批事项，每一项后面都跟着事中事后的监管措施。举个例子，税务总局取消一项“创业投资企业享受企业投资所得税优惠核准”，把这个取消了，后面要求制定《企业所得税优惠政策备案管理办法》，公布所有所得税优惠目录清单、享受资格条件、报备所需材料和管理流程等。