国务院发布新规，勾勒风险管控制度框架—— 地方债迎来规范发展“大时代”

　　继新版预算法为地方政府举债开出“明渠”后，国务院10月2日发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》又清楚勾勒了地方债务治理路线图，明确规范地方政府举债行为、防范化解债务风险。这意味着，在经济转型的关键时期，我国以修明渠、堵暗道方式构建的地方债体系将全面上路——

　　10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“《意见》”)出台，对地方政府债务“借”、“用”、“还”等重点问题以及如何处理存量债务等难点问题予以明确。由此，地方政府举债迎来了规范发展的“大时代”。围绕《意见》中的改革亮点，《经济日报》记者采访了财政部有关负责人和多位财税专家。

　　借 债：

　　政府债券是惟一来源

　　目前，地方政府有30多种举债方式。“过去地方政府举债融资不规范，又缺乏有效监管，造成债务风险累积。”财政部预算司有关负责人说。

　　有关专家表示，《意见》出台后，将出现两个重大变化。第一，30多种政府债务融资渠道将不复存在，政府债券成为地方政府举债法律层面的惟一来源。第二，明确了举债主体，政府债务只能由政府及其部门举借。

　　根据《意见》，省级政府可以适度举债，市县级政府确需举债的由省级政府代为举借。“但是，额度需要限制在省级发债总体额度之内。”财政部财政科学研究所所长刘尚希分析说，地方政府债务实行限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部根据客观因素测算后报国务院批准并分配到各省份，因此，省级或市县级发债都要控制在全省额度内。

　　不少人担心，在地方财力本就吃紧的状况下，这种做法会不会影响经济发展？清华大学经济管理学院副院长白重恩表示：“这并不是说立刻就只允许发政府债，还是有一个过渡期的，在这个期限内，允许继续通过银行贷款等融资方式筹集。”他进一步分析说，《意见》鼓励承担政府与社会资本合作项目的企业通过市场化方式融资，保障房等也可以发行专项债券增加资金来源，因此不会影响经济发展。

　　用 债：

　　债务资金纳入预算管理

　　允许地方政府发债，并非全面放开，而是通过纳入预算管理和预算公开的方式，切实发挥好人大和社会各界的监督作用。

　　那么，应该如何规范债务资金的管理和使用？《意见》进行了明确。

　　首先，要限定债务用途。“债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出，要建立对违规使用债务资金的惩罚机制。”财政部预算司有关负责人表示。其次，要将地方政府债务纳入预算管理。据了解，地方政府债务分为两种：一种是没有收益的、公益性事业发展举借的一般债务，另一种是有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务。根据《意见》，一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理。或有债务确需政府承担偿债责任的，偿债资金要纳入预算管理。

　　还 债：

　　中央政府不会救助

　　在赋予适度举债权限的同时，如何让地方政府明确并有效落实偿债责任，是控制债务风险的重要方面。为此，《意见》明确要求划清偿债责任，地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。同时，还需要划清政府债务和企业债务的边界，切实做到谁借谁还、风险自担。“这就意味着，政府债务不得通过企业举借，企业债务也不得推给政府偿还。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云说。

　　对于政府与社会资本合作的项目，该如何划分政府与企业的责任？乔宝云认为，应签订契约，写清各自承担的责任。比如，政府投入1亿元购买某项服务，政府与企业的关系只限定于购买服务上，与因项目发生的债务没有关系。

　　《意见》还指出，要建立风险预警机制。对债务高的地区进行风险预警，督促其积极采取措施，逐步降低风险。

　　融资平台：

　　将经营性项目推向市场

　　融资平台公司是以往地方政府举债搞建设的一个重要融资渠道，但也出现了融资成本高、资金使用缺乏监管、偿债责任不强、风险难以控制等问题。

　　对此，新版预算法在赋予地方政府举债权的同时，明确地方政府不得以政府债券以外的任何形式举借债务。按照上述要求，此次出台的《意见》明确了剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

　　那么，以前由融资平台公司融资的项目在职能剥离后应如何处理？财政部预算司有关负责人表示，可以有以下3种渠道。其一，对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，其债务等同于一般竞争性企业的债务。其二，对可以吸引社会资本参与的准公益性项目，要积极推广政府和社会资本合作模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还。其三，对没有收益、难以吸引社会资本参与的纯公益性项目、确需举债的，由政府发行债券融资。

　　过渡期：

　　妥善处理存量债务

　　为确保改革平稳过渡，《意见》还制定了各项过渡期措施。

　　一是发行政府债券置换符合条件的存量债务，降低政府利息负担。据了解，一些融资平台公司举债成本过高，造成政府利息支出压力较大，这些债务期限又较短，有错配风险。“在一些地方政府债券自发自还试点中，利率多在4%左右，成本明显要低于其他融资方式，将短期债务逐步置换为长期债务利于优化债务结构。”刘尚希说。

　　二是妥善偿还存量债务。《意见》要求，对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，通过依法注入优质资产、增强盈利能力等措施增强偿债能力；确需政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产。

　　“这将有利于地方政府释放信用价值。”乔宝云分析说，地方政府自主发债融资，要接受市场检验，其信用价值越高，融资成本就越低。这将促使地方政府加强信息公开，提升政府信用。

　　地方“政府债务”和“政府性债务”有何不同

　　据新华社北京10月2日电 (记者韩洁) 此次出台的国务院意见中同时在文中出现了“地方政府债务”和“地方政府性债务”两种表述，这两个概念是否相同？不同表述出于何种考虑？

　　对此，财政部预算司有关负责人解释说，这是两个不同的概念，涉及的债务范畴并不相同。地方政府性债务的范畴，除包括政府举借的债务外，还包括事业单位、融资平台公司等举借的政府性质的债务。按照规范管理的要求，今后地方政府只能由政府及其部门通过发行政府债券的方式举借，只会保留“政府债务”，不再有通过企事业单位举借的政府性债务。

　　“考虑到《意见》既要规定今后的规范管理，也要兼顾存量债务的过渡处置，因而在不同的政策点采用了不同的表述。”这位负责人说。