不带牌“裸拍”，车的价格上不去，甚至可能因为卖不出去导致公车改革受阻；带牌卖，成交价中包含车牌钱，权力部门以车牌获利的法律根据何在

　　北京拍卖公车 带牌还是“裸拍”？

　　编者按

　　8月初，北京产权交易所宣布年内将在京拍卖5000辆中央国家机关公车。公车改革后的公车拍卖是否带车牌的问题，有关部门目前还没有定论。由于北京采取摇号政策，北交所认为，如果是裸车拍卖，价格肯定上不去。湖北省统计局副局长、车改专家叶青在媒体撰文，建议带牌拍卖。其建议基于两点：“一、拍卖之后即可挂牌，不会增加北京的汽车增量；二、挂牌也可以卖个好价钱，实现国有资产的保值增值。”

　　对于叶青建议，赞成者有之，反对者也有。是否带牌拍卖，涉及多种价值考量。通过全方位探讨为有关部门科学决策提供有价值的参考，这是我们关注这一话题的初衷。

　　带牌拍卖，谁的福音？

　　2010年，北京开始实施小客车数量调控政策，即车辆摇号，不论单位还是个人，想要小客车上路，就必须参加摇号取得牌照。2014年6月，北京小客车摇号比例达到137:1，可谓一号难求。车牌让很多在北京工作生活的人望眼欲穿。

　　叶青认为，在严格的摇号政策之下，北京号牌属于稀缺资源，数量有限，带牌拍卖为那些总摇不上的人提供了一次机会。

　　“连车带牌买过来，免于摇号之苦，对一些想在北京购车的人来说，是不小的福音。但考虑到一些人对车的刚需及摇号概率，如果连车带牌一起卖，竞买的人会很多，最后的卖价一定不低。没有一定经济实力，不是说想参与就能参与的。”网友“郑之”感叹。

　　上海实行小客车牌照拍卖已经有十多年，今年7月参加牌照拍卖的有13.6万人，单个牌照平均成交价为74600元，今年2月拍卖时均价曾突破10万元。考虑到这几年摇号政策对购车需求的抑制，有人估计，如果北京公车带牌拍卖，车牌价格应在10万元以上。这正是叶青在建议所说的“可以卖一个好价钱，实现国有资产的保值增值，何乐而不为”？

　　网友“郑之”则提出：“这部分钱是买车者该付出的吗？如果答案是否定的，那这种‘国有资产的保值增值’不仅没价值，也不正当。”他认为，道路交通安全法规定了有关部门给机动车上牌的义务，却没赋予他们以车牌获取利益的权力。正因如此，上海市车牌拍卖政策多年来备受质疑，当地始终没有拿出令人信服的法律依据。对于政府来说，在没法律依据的情况下得到这笔钱，是不当得利。此时的“国有资产的保值增值”，是以百姓权益受损为代价的。

　　带牌拍卖可能带来的社会不公以及不良情绪，也是国家行政学院法学部副主任杨小军教授担心的问题。他认为，与带牌拍卖演化成“有钱人的游戏”相伴而生的，将是“没钱人的怨恨”。由此产生新的社会不公，在有钱人与没钱人之间产生对立情绪，是带牌拍卖的负效应。

　　“公车改革，普通老百姓的感受不能不考虑，公平不能不考虑，社会评价、社会认同都要考虑，应当取向公平的价值追求。”杨小军说。

　　带牌拍卖，合法吗？

　　对于带牌拍卖是否合法的问题，杨小军认为，我国机动车一直实行登记制度。只要登记过了，车就取得路权，可以上路行驶。现在的公车已经取得路权，如果不带牌拍卖，车就会失去已经拥有的路权，受限购令限制又必须二次申请获得路权。车已经在北京有路权了，凭什么又剥夺车的路权？“由此看，反而是不带牌拍卖在法律上有障碍。”

　　中国人民大学法学院教授杨建顺看法则相反。他认为，公车带牌拍卖，“在上海讲得通，毕竟之前之后都是拍卖，政策一致，在同一个标准下进行。而北京则行不通，与现行的制度政策不统一”。

　　“虽然有的地方政府采取拍卖形式，但牌照毕竟是公产、是有限资源，要服从行政法上的平等、公平、公开原则。牌子是非常重要的财产，不按照规则进行，会产生很大问题和矛盾。一方面，带牌拍卖和北京现有制度相冲突，前面可以免费取得，现在就要花钱，造成不平等、不公正和非正义；另一方面，带牌拍卖相当于政府卖牌，没有法律依据。上海多年来一直在违法操作，尽管效果可以。”杨建顺分析认为，“要解决带牌拍卖和北京既有制度的矛盾，或者是把公车车牌都投入免费摇号池，或者是修改无偿摇号的机制。参加拍卖的人，要和摇号联系在一起，摇到的人才能参加拍卖。对既有制度不去执行和调整就带牌拍卖，会让政府失信于民，这不妥当。赚小钱丢信用，得不偿失。”

　　对此，叶青表示疑惑：“如果说法律依据，公车拍卖与司法拍卖有共性。司法拍卖可以带牌，为什么公车就不可以带牌拍卖？”

　　“虽然司法拍卖可以，但私权利处理范畴不同于公车，公车涉及公产、公权力、公共服务的提供。对于私权利，司法居中解决问题，目的是实现财产最大价值，实现公平公正。行政法不能只考虑资产价值，还要考虑机会均等、政策一致等等因素。”杨建顺解释说。

　　决策应遵循怎样的正当程序？

　　“带不带牌拍卖，取决于决策者的价值取向。两种方案，都有可能。”杨小军这样认为，公车改革的第一步，是先把公车拍卖出去。公车改革搞了20年，不能因为拍不出去而受阻。能卖个好价钱，也是财政部门所希望的。从当前的政治角度和经济价值取向看，完全可能带牌拍卖。但问题是，带牌拍卖变成“有钱人的游戏”，带来新的社会不公也不可小觑。不带牌，有钱没钱，包括外地人都可以公平参与，共享公车改革带来的利益。从社会公平角度而言，不带牌拍卖也是有可能的。

　　“在资源有限性更加强烈的时候，情况发生了变化，无偿号牌制度就要发生变化。要想优先享受有限的资源，就要承担经济的费用。在行政许可、资源补偿领域要坚持平等原则、受益者负担的原则，要求承担经济的负担。”杨建顺说。

　　如果制度要修改，所有车牌摇号都实行有偿制，又会产生一个大问题：既有制度能不能修改？既定制度要修改很难，在给付行政领域有“福利禁止倒退原则”，比如公交地铁在低价运转，要提价就与这个原则矛盾，在公用事业不能完全按照市场价格来衡量。该原则要求，只能提升不能后退，当然不是说绝对不能后退，像行政行为撤销或废止一样，要受到限制。

　　当前，实行汽车限购令主要有三种模式：北京、杭州和贵阳采取无偿摇号；上海实行车牌拍卖竞价；广州、天津则采取折中办法，无偿摇号和有偿竞价并存。完全竞价拍卖备受诟病，大多数城市从社会政策出发提供无偿摇号，取得比较积极的社会评价。为了更好地平衡各种关系各方利益，“我建议，车与牌分离，把公车的号牌数量投放到摇号池，让有资格的人公平竞争，公平地满足社会需求，公车则进行裸拍。”杨小军说。

　　杨建顺认为，如果最终决定带牌拍卖，要对现有的北京摇号政策进行修改调整，与现行摇号牌照、车辆调配制度联动起来。“否则，会造成公车改革既有成效的反弹，不仅保不住国有资产，反而会流失了公产。比如，公车租赁社会化，制造寻租机会，公产变私产等等。《北京市小客车数量调控暂行规定》是北京政府制定的规章，要按照规章修改程序进行修改。”

　　“北京的拍卖搞得好不好，群众认可程度高不高，社会效果怎么样，对其他限购的城市具有示范作用。”杨小军认为，北京拍卖公车要慎之又慎，在制定拍卖政策时要注意科学性、合理性、合法性。

　　对公车原牌照编号是否保留的问题，杨建顺提到，如果决定带牌拍卖，“公车的牌照如果原封不动用，会成为一种炫耀，成为一种不公平的现象。我认为，一个选择是，把这些牌照编到总系统中，以后在一种完全任意状态下分配，这是适合公共资源分配的公平方法。另一个选择就是，不保留这些编号，让车主自己重新编号，防范拿特权号牌招摇撞骗。”

　　公车拍卖，能否成为控车契机？

　　公车拍卖能否成为北京市减少机动车总量的契机，也成为热议话题。叶青认为，中央国家机关即将实施拍卖的5000辆车本身是有牌照的，属于汽车存量而不是增量，“摇号限制的应当是增量。”因此，没有必要将车牌去掉，“只是更换了主人。拍卖之后即可挂牌，不会增加北京的汽车增量”。

　　杨建顺则提出，“实际上，限购不仅仅是增量问题，而是社会需求量大，要将有限的资源分配出去，就产生了车辆摇号制度。”人们有一种心理，没有的东西要争取，汽车限购实质上助长了人们购车的愿望。“原本计划在一定年限内控制车辆保有量，现在早就超了，但还得往外放指标。”

　　网友“郑之”也认为，北京目前的机动车数量已经超出城市承受能力，如果拍卖公车可成为减少存量的契机，为什么要满足于“不会增加”呢？

　　杨小军认为控制车辆总量，最根本的目的是解决城市交通拥堵和车辆带来的环境污染问题。北京市市级单位公车接近两万辆，加上区县乡、中央国家机关、国有企事业单位，公车数量绝不是一个小数字。就此而言，不带牌拍卖，对缓解拥堵和降低污染都有十分积极而重要的作用，不能不说这是一次难得的机会。

　　叶青说，这次公车处置，第一批五千辆，一次性处置完，相对总的汽车保有量，毕竟数量有限，减少小客车总量有其他办法，比如市场外迁。据统计，北京三环内的各类批发市场有100多家，通过产业结构调整等方式，北京会减少很多交通拥堵和空气污染。另外，比如征收拥堵费，提高停车费。作为都市，东京有800万辆却很少堵车，目前北京汽车利用率仍有空间。总之，摇号限购并不是最好的办法。

　　“从控车角度看，不带牌拍卖公车，车辆会流出北京，有利于减少车辆总量，缓解拥堵，减少污染，是好事。”杨小军认为这一点不能不考虑。

　　制订拍卖政策，对政府也是“考试”

　　与带牌相比，不带牌拍卖直接导致的问题是，公车低价拍卖。

　　杨小军从北京目前的车辆摇号政策和现状分析认为，如果不带牌拍卖，在北京参与拍卖的积极性会低，因为拍到手没牌无法上路。即使已经摇到车牌的人，只有车辆价格对他有足够的吸引力，才会选择参与公车拍卖。对外地人同样如此，拍卖要以价取胜。

　　杨建顺认为：“如果从刺激成交角度讲，有好办法，就是面向全社会拍卖，不管是不是具有上牌资格，都可以参加拍卖，只要拍下号牌，就可以上牌，为了拿到这个机会，会吸引很多人的参与，价格自然就上去了，保值实现了，公平也实现了，这是不利中的有力决策。从总的政策制定来讲，把利害得失分析清楚，虽然对以前的摇号制度构成冲击。两害相权取其轻，需要作出选择。”

　　“公车改革的核心问题是支出，甩掉巨额的车辆消耗包袱，杜绝车轮上的腐败，不能单单考虑经济价值。公车不带牌低价拍卖，从眼前看可能国家利益受损，但长远看国家受益更大。从政治、社会、经济多种因素看，即使合理的低价拍卖也是值得的。”杨小军说。

　　杨建顺认为，牌照有偿制是将来发展的方向，无偿制是目前过渡政策，公车改革再次提出这个问题。政府财产要走向市场，必须符合市场规律。立法上应当进行利益衡量，如果最终利大于弊，应从立法上提供依据。不能让实践中实行很好的制度，一直背着违法的名号。“我赞成带牌照拍卖，但不赞成在没有法律依据的情况下拍卖。”

　　公车拍卖带不带牌是一个两难问题，存在于实行车辆限购和车牌竞拍的地方。“拍卖政策如何制订，对政府也是一次‘考试’。”杨小军最后说。