服务于房地产调控的长效机制和制度建设

　　我国房地产调控应当、也已经相当明确地树立起宏观调控层面的“双轨统筹”框架目标——“让政府的归政府，市场的归市场”，并以政府的顶层设计来统筹。“顶层规划”之下，住房的“保障轨”上，政府要管托底（近年抓紧建设的以3600万套保障性住房代表的低端有效供给）、管甄别与进退（何人何阶段应享受保障房待遇及如何进入、退出）；住房的“市场轨”则由市场主导，政府的职责重点在于管规则、管收税，做好基于公平竞争和运用经济杠杆机制的调控和监管。优化房地产调控，追求房地产市场持续健康稳定发展，理应以经济手段为主，其中必须包括税收的手段，特别是保有环节上税收“从无到有”的制度建设。从土地开发到商品房的交易和保有各环节上的税费，应系统地加以合理化。调控中原则上宜区别住房的居住需求、投资性需求和投机性需求，采取差异化政策区别对待。

　　“保障轨”由政府主导，政府的职责重点在于组织资源、制定规则和实施对入住者“进与退”的管理。建设上应发挥财政资金的杠杆效应和引导作用，带动地方政府、金融机构、相关企业等多方参与，组织资金、土地、建设主体、社会组织等资源进入保障房运营。

　　而对于“市场轨”，长效调节机制要求建立健全保有环节的税收，形成持有成本，促使政府实施的房地产调控体现其应有的“治本”水准，落实制度建设内容。在房地产保有环节开征房地产税这样的财产税，可以在房地产供需双方行为合理化导向上形成一种依法、规范、可预期的经济参数和税负约束，其促进房地产业健康发展方面的正面效应，对于我国值得特别重视。

　　在全面配套改革理念上，很显然要把我国不动产税或者房地产税的改革放在积极建立公共财政框架和现代财政制度这个总体要求上来把握。我国的公共财政首先是要以“公共性”为导向，解决中国各级政府职能定位如何跟市场经济配套的问题。它需要去做的事情，应该是满足社会公众需要，政府职能在表现形式上首先主要体现为提供公共产品和服务。而这种目标怎么样能在制度上保证其顺利实现？应有一整套制度建设逐渐推进，规范的公共选择机制，即法治化、民主化这一套公共财力的决策与管理机制，需要建立和完善起来。这些要求落实到操作层面上就是要建立一个规范的、现代意义的、有透明度、有公开性、能够接受公众监督、事先确定并能够得到严格执行、事后可以问责和做绩效考评的预算制度。

　　与优化税制、深化分税制改革密切配套

　　房地产税是我国社会主义市场经济体制建设和通盘配套改革中不可或缺的地方税体系的支柱之一。通过房地产税改革，有望为解决中国地方税体系不成型、分税制在省以下不落实的问题作出突出贡献，为地方政府提供支柱税种。

　　一个国家的税制设计必须与财源结构及经济社会发展要求相吻合，这是衡量税制合理与否的基本标准。改革开放转轨时期特别是20世纪90年代中期以后，我国的税源结构加快演变，其中突出的表现就是个人货币收入快速增长和居民持有的不动产规模不断扩大。收入流量和财产存量如影随行相互激励，大量个人可支配货币收入已转化为不同类型的不动产，表明在社会财富总量中以不动产形式存在的社会财富在增加，特别是提高了房地产在财富总量中的比重，而房地产的溢价在城镇化提速和高速推进期又特别明显和有利可图，大量的收入流量在房地产低价变高价的过程中涌现，但目前我国来自房地产的税收收入却不够大，特别是住房持有环节的税收基本为空白。这说明了两个问题：一是以流转税为主的税制结构不能确保税制充分发挥税收汲取能力与全程调控能力。二是一定阶段上经济越发展税源越向后移。在这种背景下，如果我们不适时改革房地产税税制，那么后果不仅仅是税收收入的流失，整体税收增长乏力，而且后果将是财产税税制的不作为会使税制在新阶段理应发挥的功效严重丧失。

　　以市场经济国家经验看，财产税是地方基层财政的主要收入支柱。很显然，为缓解基层财政困难和在省以下贯彻落实分税制，我们很有必要为地方财政收入合理增长创造一个良好制度框架，可选择的重要方式是培育新的地方主体税种。而房地产税就是比较理想的选择。这个税种从它固有性质来看，是一种税基没有流动性、稳定性很强的税收收入来源，征税的对象就是不动产。第二个特点是在管理上来说它适合由地方政府来掌握，因为如果把不动产税交给中端或高端政府管理，信息不对称的问题会迅速放大，中端高端政府管理不动产税都有一个鞭长莫及、管理成本非常高的问题。只有放在低端，房地产税的管理才是合适的安排。再有一个十分重要的考虑，低端和地方层面配置房地产税，是使地方政府职能正好与市场经济要求相贯通的一个税基安排。中国改革着重要解决的一个重要题目就是：从中央到地方的各级政府干什么，市场干什么，特别是地方政府，需要按照公共财政的要求，将职能收缩到提供公共产品和公共服务上面来，而在收入来源方面还没有形成这样的明确导向。目前由于地方政府收入来源中来自不动产的部分仍很低甚至空白，地方政府就有动机更多介入到办企业的投资安排中来，通过增值税、营业税等扩大收入来源。而市场经济中我国地方政府职能转变的正确方向，是应将职能收缩到提供公共产品和公共服务上。如果培育起房地产税，按市场经济国家的经验，每隔若干年都要重新评估不动产税税基。地方政府会意识到只要按市场经济客观要求专心致志优化投资环境，提高本地公共服务水平，进而就会使辖区内的不动产进入升值轨道，那么房地产税的税基会不断扩大，地方政府的税源也就随之扩大，“财源建设”问题随政府职能的合理定位与充分履行自然而然就解决了，地方政府的职能导向自然而然就理顺了。因此，这是一个使地方政府职能和地方税功能“内洽”于市场经济的改革选择。

　　发挥优化收入分配和财产配置的经济杠杆功能

　　房地产税也是在我国发挥财产税再分配调节作用所不可或缺的税种，有利于增加直接税的比重，从而降低我国中低收入者的“税收痛苦指数”；优化收入和财产的再分配机制，抑制收入差距扩大。

　　现在大体已有这样的基本共识——中国的税制结构里面，直接税的比重偏低，但消费品里以间接税形式所含的税负比重很高。可以认为这是导致中国社会成员“税收痛苦”过高的重要原因。因为在我国间接税收入在全部税收收入中占比高达近70%的情况下，我国的消费大众实际上成为向国库作税收贡献的主要群体，而其中的大多数人又属于低中收入阶层。低收入阶层的恩格尔系数较高，他们当期收入中有60%-80%甚至更高的比重要用于基本消费品的支出，而不得不承受里面所含的间接税负担，这是在他们在满足基本生活需要层面上不得不作出的利益让渡，所以形成较高的税收痛苦，越是低收入阶层，实际的税收痛苦程度越高。此外，与市场经济国家相比，直接税比重过低，可能还会带来宏观调控的缺陷。以市场经济条件下的“自动稳定器”功能为例。从美国的调控模式来看，最明显的“自动稳定器”就是联邦政府收入盘子中40%以上是个人所得税。因为有超额累进的税率设计，在经济高涨的时候，自动使很多社会成员的税负跳到更高的边际税率上；而在经济萧条的时候，则自动落档，落到比较低的边际税率上。这就成为一个很好的反周期宏观经济运行自动稳定器。然而，中国在这方面基本是无从谈起。我们现在超额累进税率只在工资收入这个很窄的范围里存在这样的设计，对于工资收入以外的其他个人所得则按照比例税率征税，税收的“自动稳定器”的功能非常微弱。增加我国直接税的比重，法人所得税、个人所得税等方面的空间不大，遗产和赠与税也难有作为，增加直接税的重任必然落在房地产税上。

　　培养地方辖区公众积极参与下“依法理财、民主理财”的制度机制

　　房地产税制度建设与公众的不动产形成了十分直接的关联，客观上可以形成推进“税收法定”、税务法治化建设的重要切入点，特别是此税是适合于配置在地方、基层的直接税，牵动千家万户利益的同时，十分需要在社区、地方辖区层面广泛、实质性的公众参与，与高透明度引发公众的知情权、质询权、建议权、监督权、问责权，自然客观地形成法治化、民主化制度要素的累积与提升，带动公民意识、公众参与式预算等民主机制的培训和培育，这对于必须大力提升国家治理体系和治理能力现代化水平的当代中国，弥足珍贵，意义重大，不啻是以“民主税”的制度建设推进法治化、民主化历史进程。（作者单位：财政部财科所）