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新一轮农村土地制度改革如何推进?

  • 发布时间:2014-10-30 06:31:33  来源:南方日报  作者:龙金光  责任编辑:王斌

  黄小虎 中国土地学会副理事长

  魏 伟 平安证劵分析师

  集体土地,这个耳熟能详的名词,曾是中国农村最主要的经济组织形态。近日,中央全面深化改革领导小组第五次会议,审议了两份与农村土地制度改革有关的重要文件:《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。

  中央指出:“坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局”;“要尊重农民意愿,坚持依法自愿有偿流转土地经营权,不能搞强迫命令,不能搞行政瞎指挥”;“搞好这项改革,一项重要基础工作是保障农民集体经济组织成员权利……试点过程中,要防止侵吞农民利益”。

  如何将土地所有权、承包权和经营权实现分离,推动土地有序流转,让农民的土地产权实现经济价值,更好地释放出生产力?南方日报这期经济圆桌进行重点讨论。

  土地制度改革属综合改革,需要协同推进

  南方日报:这一轮土地制度改革,会在哪些方面有所突破?

  黄小虎:十八届三中全会《决定》描绘了全面综合改革的蓝图,并没有把土地制度改革单列,就土地谈土地,而是把现行土地制度存在和涉及的主要问题,分解到“坚持和完善基本经济制度”、“加快完善现代市场体系”、“加快转变政府职能”、“深化财税体制改革”、“健全城乡发展一体化体制机制”、“推进社会事业改革创新”和“加快生态文明制度建设”等专题里,分别阐述。

  这个令人耳目一新的思路启发我们:土地制度改革属于综合性改革,必须整体把握、协同推进。我体会最深的是,在生态文明制度建设专题里,把土地管理纳入自然资源管理,明确提出要把所有者权利和管理者权力分开,“使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。”这是国家治理思路的重大调整。

  按此付诸实施,政府的自然资源行政监管部门,将不再经营土地,而是集中精力做好“裁判员”,主要考虑如何编制好国土规划并依据规划实施空间用途管制,如何平等保护各类产权,如何规范和监督市场秩序,如何开展国土整治,等等。新组建的代表国家行使国有土地所有权的部门,则专作“运动员”,在相关行政权力的监督下,与其他市场主体平等竞争。这样一来,长期困扰人们的征地制度改革和建立城乡统一土地市场改革的种种难题,都会势如破竹,迎刃而解。

  所有权、承包权、经营权分离是改革核心

  南方日报:在考虑农村土地产权体系建设时,应怎么设计?

  黄小虎:我国是社会主义国家,在土地公有制条件下发展市场经济,土地所有权不能自由交易,但使用权、经营权乃至收益权,都可以在限定的条件下进入市场,具有一定的处置权利。

  因此,土地私有制的土地产权体系不能适应我们的发展要求,需要重新设定一套土地公有制的产权体系。要明确界定土地产权的类别,及每一类产权具有什么样的权能。

  例如,农地的承包经营权作为土地使用权的一种,享有收益权和一定的处置权,权利人可以把经营权流转出去。而单纯的经营权虽然也有相应的收益权,但处置权则进一步受限,只有抵押、担保权,没有转让权。

  设定公有制的土地产权体系时,对国有土地和农村集体所有土地必须一视同仁。只要是同一类别的土地产权,不管是国有还是集体所有,都享有同样的权能。只要是合法取得的土地产权,政府一律平等保护,不存在什么大、小产权之分。

  魏伟:将三权分离,即土地所有权、承包权和经营权的分离是未来土地改革走向的核心。中国的农地制度十分复杂,因此,三权分离是在此基础上的制度创新。所谓经营权,传统理解上即为使用权,但经营权的概念在改革过程中存在边界拓宽的可能。中国的农村土地所拥有的权利包含所有权和使用权,但缺乏处置权、抵押担保权,继承权等。

  经营权可流转的意义就在于,其未来将可能包含处置权、抵押担保权等权能,这必然使得土地的价值得到极大的释放。同时,土地红利的释放还有助于推动农民进城,实现新型城镇化的目标。

  经营权可流转最重要的前提是完成确权颁证的过程。首先是明晰产权,然后才是分离经营权。农村土地分三类,农村集体建设用地、宅基地和农地。改革试点农村建设用地和宅基地在前,农地在最后。

  相对而言,农村集体建设用地的产权归集体所有,可以股份制的思路界定清楚农村集体建设用地的产权,从而进一步实现流转。特别以城郊的农村集体建设用地为例,一旦拥有了流转权,土地的价值将大大提升,给农民带来真实的资金回报。进行确权颁证以后,将明确宅基地的归属,有助于有两套房以上的农民对宅基地进行流转。

  确保农民权益,应完善各类管理规定

  南方日报:现实中同权同价很难实现,主要原因又在哪里?需要哪些改革?

  黄小虎:征地和被征地双方是权利平等的“运动员”,政府管理部门则是“裁判员”。在过去,政府既是“裁判员”又是“运动员”,因此需要进行土地征收制度的改革,充分保护农民的合法权益不受侵犯。

  今后,因公益性、基础性建设需要,把农村集体土地征为国有的,或者虽然是经营性项目,但农民愿意把土地转为国有的,应由代表国有自然资源资产所有者权利的部门,与农村集体和农民就补偿价格、安置途径等进行平等协商,达成一致并落实到位后,经政府的资源管理部门批准才能实施征地。

  为确保农民的权益,应完善好各类市场交易管理规定,如土地使用权出让、出租、入股、联营管理办法,土地使用权二级市场管理办法,“三旧”改造管理办法,不动产抵押、担保管理办法等;建立不动产价格体系,如基准地价、标定地价、宗地地价、交易地价等,建立以地价为基础的不动产价格评估制度。

  南方日报:目前已有的土地流转模式,有哪些经验值得借鉴?

  魏伟:鉴于中国目前各地纷纷试行的土地制度改革,我们认为,成都的农交所模式、重庆的地票交易模式、益阳的土地信托模式、嘉兴的两分两换模式,比较能代表未来土地改革的方向。

  如成都的农交所模式,实现了信息的流通。在现行制度下,能够加快土地经营权向农业大户和农业经营企业流转,同时还引入了担保机制,探讨金融和土地的创新模式。重庆的地票模式,是在坚守18亿亩耕地红线政策的思路下,实现土地性质的转换,从而盘活存量土地,并释放农地的价值,但这种模式依然仅仅存在于重庆内部。湖南益阳的土地信托模式,引入信托,实际是通过金融平台的方式加速土地经营权的流转,有助于同时引入农业经营企业和金融机构,对于加速农业产业化进程是一个极好的探索方式。嘉兴模式则是政府主导的城镇化过程,农民通过转让宅基地和农地的方式来换取城市的住宅和城市的基本保障,以驱动农民进城的方式加快土地流转,推动了农业现代化的进行。

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