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户籍改革释放二次人口红利 不只是换一个户口本

  • 发布时间:2014-08-05 09:03:31  来源:新华网  作者:佚名  责任编辑:姚慧婷

  -户籍制度改革红利体现在对经济的直接拉动和人口红利两方面。从我们对户籍改革对经济影响的测算结果看,如果2014年开始推进深入改革,那么2014-2020年户籍改革红利对GDP增速的拉动作用在平均每年1%左右,户籍改革红利对GDP总体的贡献率将达到5%。从新人口红利方面看,户籍制度改革可以明显缓解劳动力紧张问题,因为改革将从非农劳动倾向、平均工作时间以及工作效率提升几个方面拉长人口红利。这会使得仅仅考虑计算适龄劳动力绝对数量的所谓“刘易斯拐点”在中国成为一个伪命题。

  -摆脱了户口的束缚,如此巨大的人口先后来到城市,能够提供的不仅仅是曾经极度“廉价”的劳动力,更多的是智慧、创造力和公民能力。各种配套的平权改革会提供更多平等的发展机会,逐步消除贫困和两极分化,并培养出一个日益壮大的中产阶层。而一个巨大中产阶层就意味着一切,他们相对稳定、开放、理性和包容。这将全面重塑中国的增长、经济、社会、生活、文化和政治。

  -新型城镇化必须回归“人口城镇化”,户籍制度改革的关注核心在于“半城市化”农民工的市民化,即市民工作生活消费模式、社会福利和公共服务均等化;土地改革的核心理念在于保障农民合法的土地财产收益权,实现城乡土地同权同价;土地和户籍等制度改革将充分盘活劳动、土地、资本、技术四大要素,实现要素自由流动,从而破解二元结构失衡,推动经济社会转型升级。

  管他什么城里人、乡下人,从今以后,中国只有市民和公民,这必定是一个伟大时代的开端。近日,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(下文称《改革意见》),明确了户籍制度改革的时间表和具体目标,并对改革路径和操作方法做了系统性的顶层设计,这标志着户籍制度的新一轮深度改革开始进入全面实施阶段。

  城乡户口,后会无期

  建立城乡统一的户口登记制度,取消农业户口与非农业户口性质区分成为《改革意见》中最重要的亮点。城市与农村居民身份标识从此统一,城乡之间的藩篱就此打破。

  中国城乡二元分割体制在制度上严重阻碍了城镇化的自然发展,其中首要的障碍是户籍制度,其本质是限制农村人口向城镇转移。在建国初期,为了集中力量进行工业化改造,国家采取农业补贴工业的方式,以极低的粮食价格补贴工业的发展。为了保证粮食的供应,国家通过户籍制度把农民稳定在土地上。然而随着改革开放和市场经济的不断发展,这种身份限制越来越成为城镇化发展的最大阻力之一。它在城乡之间建立起一种基于政治、经济、文化、社会、教育等基础上的全方位不平等,农业人口也因此沦为“二等公民”。

  在1954年新中国的第一部《中华人民共和国宪法》中,把“迁徙自由”列为公民的一项基本权利。随后1954-1956年成为我国历史上户口迁移最频繁的时期,大量的农民进城居住并获得工作。但是,农村人口过度频繁的流出给政府管理和经济秩序带来了巨大的管理问题。因此,在1955年后政府先后发布各种政策性文件限制农民进城。1958年的《中华人民共和国户口登记条例》更是规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入证明,向常住户口登记机关申请办理迁出手续”。1964年,国务院转批公安部户口迁移相关规定的基本要点时提出两个“严加限制”:对从农村迁往城市、集镇的要严加限制;对从集镇迁往城市的要严加限制。最后,在1975年的修宪中,“迁徙自由”被正式删除。此后公安部具体规定了“农转非”的内部控制指标,即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5%。。在严格的户籍管理制度下,城市与农村以及城市之间处于一种“隔离”状态之中。出生在农村的孩子如果想进入城市,只有考学、参军(提干)、招工(或者顶替在城市工作的父辈)、婚嫁等非常有限的几种“鲤鱼跳龙(农)门”的具体途径。

  第二次放开农民迁徙自由权利发生在1984年。1980年代第3个中央1号文件《关于一九八四年农村工作的通知》中包含一条不引人注目的通知:“1984年,各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点,允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。”尽管户籍制度仍然存在,但是这个通知实质上赋予了农民进城打工的权利,中国的城市化进程由此才开始真正发展,也由此产生了中国特有的“农民工”的概念。1990年代初是第一次农民外出务工的高峰,近十年的外出务工的发展则是又一次的农民迁移高峰。农民的迁移成本在一直下降,但是一直无法获得城镇户口的捆绑福利,在制度上仍然是不被重视的群体。正如有学者所言,“中国经济奇迹的终极因素,就是两个:圈地运动,农民工——如果没有这两条,就无法想象爆炸性的城市化和世界工厂地位。”这种特殊的城乡二元分割体制牵涉的城镇福利、社会保障和土地利益等,使得捆绑在农业户口上的“农民工”,不得不作为城市的临时公民,“暂住”在自己的国家里,同时为这个国家的经济发展提供廉价的劳力。

  《改革意见》的出台意味着在我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将正式退出历史舞台。户口的统一将带来身份的认同感,也预示着未来的深度城市化将成为一个农民工市民化、农民市民化和市民公民化的过程——这是建立有质量现代社会的前提。

  这也是为什么我们更愿意把“新型城镇化”称之为“深度城市化”的原因,即新型城镇化必须回归“人口城镇化”,户籍制度改革的关注核心在于关注“半城市化”农民工的市民化:即市民工作生活消费模式、社会福利和公共服务均等化;土地改革的核心理念在于保障农民合法的土地财产收益权,实现城乡土地同权同价;土地和户籍等制度改革将充分盘活劳动、土地、资本、技术四大要素,实现要素自由流动,从而破解二元结构失衡,推动经济社会转型升级。

  这一过程不仅仅要清偿历史所亏欠他们(农民和农民工)的债务,还原经济发展的人本导向,它还将生成一个更具有效率也更具有可持续性的资源利用格局和增长模式,在给予现代化生活方式条件下,提供更多人的平等的发展机会,逐步消除贫困和两极分化,并培养出一个日益壮大的中产阶层。

  层次推进,减轻改革的内部阻力

  统一户籍只是取消制度障碍,开放了要素自由流动的闸门,但外来人口要获得当地城市的公共资源,仍需要通过合理的制度设计来实现有效配置。《改革意见》明确了各地因地制宜地实行差别化落户政策。

  实现进城农民的身份转换是第一步,更重要的是让新增的城市居民获得均等的城镇基本公共服务。然而,不同城市之间,尤其是规模、级别不同的城市之间,附着在户籍上的养老、医疗、教育、文化、就业等公共服务差别巨大。大量农民落户城市会给当地公共服务造成巨大冲击,对当地原住市民而言,移民的到来显著影响了自己利益,教育、医疗等资源将会被部分挤占。来自于城市内部的阻力也正源于此。以郑州2001 年户籍改革为例,政策实施一年内共新增人口15万。2004年郑州市政府决定进一步放开,实行按固定住所落户、放开亲属投靠的直系限制。到当年秋季新生入学时,郑州发现市内各学校凭户口入学的儿童暴增,学校人满为患,严重超过承载力上限,给未来几年的财政支出也带了较大压力。而通州外地家长抗议排外的教育政策以及上海市民反对开放异地高考等事件,无一不凸显了户籍改革的难点与焦点。

  我们认为,“基本公共服务均等化”包含三个层次:1)区域之间相对平衡。“十二五”规划纲要提出,逐步实现不同区域基本公共服务均等化,重点是提高相对落后地区的基本公共服务质量;2)城乡之间相对平衡,重点是提高农村地区的基本公共服务水平;3)城镇户籍居民与非户籍居民之间的相对平衡,重点是非户籍居民合理分享当地城镇的基本公共服务。

  《改革意见》也明确了不同等级城市的户籍改革路径,全面放开了建制镇和小城市落户限制,基于常住人口规模,对于中等城市、大城市以及特大城市确定了不同的落户政策。层次推进,有助于减轻改革的内部阻力,同时有助于稳定外来人口的发展预期。

  户籍改革是一种反哺,一开始肯定是个分蛋糕的过程,它不大可能完全由市场自发地进行,需要高度的政府主动性强制实施才能操作。推进基本公共服务均等化面临的核心问题,是地方政府的财政负担和户籍居民与非户籍居民的利益分割问题。不同地区、不同级别的地方政府的财政收入差别巨大,其负担的财政支出压力与其收入并不对应,完全取决于当地的经济实力和人口规模。解决问题的关键之一在于中央政府转移支付的机制设计,转移支付(还有新增建设用地指标等)应当依据当地的常住人口而非户籍人口规模进行分配,这将在很大程度上缓解地方政府在纯公共财政支出方面的压力,也有利于缓解原住民与新增居民之间的利益冲突。这需要结合财税体制改革配套进行。当然,如何科学的衡量当地常住人口规模需要深入的研究,从而确保公共资源获得合理有效的分配。

  《改革意见》同时明确提出,以居住证为载体,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。这也是逐渐弱化户籍的福利属性,推动基本公共服务的全面、均等覆盖。

  从另一个层面来说,外来人口要获得当地城市的公共资源,必须通过自身努力实现,像美国的投资移民、技术移民,亦需要证明自身的价值,积分入户应该是一种现实的手段。广东的“积分入户”政策和上海的居住证改革作为先前的范例,为未来的方案做出了有益的尝试,虽然两者具体条款还有待完善。积分制度的优势,一是适用面广,既能适用于本地农村居民,又能用于外地城乡移民;二是可量化,操作上较公开透明。未来特大城市的积分制度可以通过积分阶梯管理改变原来的“门槛式”管理模式,通过这种模式可以对不同积分阶梯的人提供不同层面的公共服务保障。从阶梯式管理给予的公共服务保障上看,越是基础的权利应该越先被保障,到最高要求后,经过一定时间的居住,就可以最终在特大城市落户,可以享受与当地户籍人口一样的福利待遇。这种模式好处在于既可以考虑到城市的承载力问题,又可以兼顾外来人员的分享城市公共服务的权利,同时打分管理类似于西方国家的绿卡制度,能够保持对人才的吸引力。所以未来相当长的一段时间内,还会有上海人,北京人,大城市人和小城市人,妥协这种不完美性,也是操作性上的无奈,但只要方向大体正确,时间最终会解决一切。

  整体性改革,不只是换一个户口本

  《改革意见》提出,将农业转移人口及其他常住人口纳入社区卫生和计划生育服务体系,提供基本医疗卫生服务;把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系,完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法,整合城乡居民基本医疗保险制度,加快实施统一的城乡医疗救助制度。

  我们不可忽略户籍制度改革是复杂和艰难的,改革必将是个系统性的工程,涉及土地改革、财税体制改革、城市规模与布局等。过去十多年来虽然政府的政策在户籍领域逐步放开,也取得了一定效果,但到当下来看,推进的难度越来越大,瓶颈已经从户籍制度本身扩展到各领域,需要以更大的力度从更高的高度推进全面的改革。

  户籍制度改革和基本公共服务均等化,要求地方政府提高基本公共服务的财政支出以满足新增居民的公共需求,包括廉租房建设、基础设施建设、养老金支付、义务教育支出、公共卫生和公共安全支出等。从一个简单而并不十分准确的测算来看,对于政府投资支出而言,市民化本质上还是要解决与户口相关的基本公共服务,主要包括三大块:以城市最低生活保障为基础包括医保在内的社保体系、城市公平教育保障、以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排等。如果看远点,未来用20年时间新增6亿市民,平均每年2500万,人均花费8-10万元,一旦成为市民,那么,政府每年的新增城镇化投资在2万亿元以上。在不考虑自然增长并只计算每年新增一次性支出的前提下,初步匡算如下:城乡低保保障标准一般是城镇居民人均可支配收入的20%和农村居民人均纯收入的25%以上(数据显示,全年城镇居民人均总收入26959元,农村居民人均纯收入7917元),全部转为市民后,人均多支出3400元,假设入城市户籍后一次性买断20年累计人均支出7万元;在教育方面,随着义务教育均衡发展的推进,城乡教育支出差距在缩小,主要是地区间差异较大,初步估算每年用于增加接受农民工随迁子女的城市义务教育阶段学校补充公用经费和改善办学条件等的财政支出约2000亿元(约占2012年国家财政性教育经费支出2.2万亿元的10%),人均一次性投入0.8万元;而医疗方面,城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗补助标准相同,进行财政转移支付即可,暂不计算新增医院等基础设施建设支出;保障性住房建设方面,按照每年600万套的规模计算,财政支出约3000亿元,人均一次性支出1.2万元,暂不考虑折旧、更新等。如此计算,20年的新城镇化投资差不多在40万亿元的水平。

  户籍制度改革的推进必然增大地方政府的资金压力,因此需要通过财税体制改革促使地方政府的财政收入与财政支出相匹配。首先必须明确区分中央和地方在推进户籍制度改革中的财政责任。针对不同的公共服务强度,基于我国国情,地方政府应为社会保障和最低生活保障等生活救助项目中补贴部分基本责任和地区差异化的责任,而中央政府承担全部各级义务教育责任、大部分基本城乡医疗和养老保障责任。这样,也可以同时解决长期存在的义务教育、医疗、养老在地区之间和城乡之间的不均衡问题。中央要对基本公共服务的内涵和外延做出明确界定,据此重新划分中央和地方责任,使事权和财权处于平衡状态。现在地方收入少责任重,缺乏激励,富裕地区尚好,而西部地区需要持续性的补贴,因此解决问题的关键在于中央政府进行财政体制改革,重建转移支付的机制设计,建立“扁平化”的财政层级框架,合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任,增强地方政府支出责任与财力的匹配度,实现中央和地方的激励相容和区域平衡。

  结合土地改革,一方面要切实保障农民的土地财产收益权,另一方面也要结合公共服务均等化,地方政府的土地出让收入一部分用于进城务工农民的社会公共福利提升,而在基础设施建设的资金渠道上要创新投融资方式,不能单纯依赖土地出让收入和土地抵押贷款。可以通过深化投融资体制改革,引入民间资金,创新地方政府融资方式等方法缓解资金压力,促进经济的良性循环。

  此外,为了增加地方财力,解决城镇化的资金问题,我们预期未来会开征财产税,包括房地产税和遗产税。随着经济的发展和市场机制的不断完善,作为财产税类主体税种的房地产税的收入或将迅速增加。从长期看,房地产税的推广有助于地方政府缓解城镇化过程中面临的财政支出压力,这也是海外通行的地方政府管理和运营城市的资金的主流来源。

  而在国企大力推进混合所有制改革的同时,强化国资收益的社会保障和财政支撑功能,发挥更多社会性作用。例如,以货币形式存在的国企分红和退出得到的资本应全部划至全国社保管理机构以充实养老基金,再以财务投资形式重新回笼到资本市场进行保值增值,为消化未来国民养老的隐性负债提供支持,即实现国有资本积累成果的全民共享,这一点就类似于资本市场的强制分红,这也将提供社会保障均等化的重要支撑。

  户籍制度改革的红利

  户籍制度改革的核心内容包括,有序放开二线城市、一线及特大城市周边卫星城镇户籍,确认已经转移至城镇的农民工及其直系亲属的市民身份;初步实现全国范围内的公共服务均等化,特别是开放关键的城乡统一的养老保险、农民工职业培训、子女教育和基本住房保障。

  户籍制度改革红利体现在对经济的直接拉动和人口红利两方面。从我们对户籍改革对经济影响的测算结果看,如果2014年开始推进深入改革,那么2014-2020年户籍改革红利对GDP增速的拉动作用在平均每年1%左右,户籍改革红利对GDP总体的贡献率将达到5%。

  过去中国的城镇化主要体现在投资的迅猛增长,但我们认为,未来的城镇化将更多的体现在消费和服务的增加上——即城市发展水平的提升、公共服务的均等化、社会发展的再平衡。《改革意见》明确提出,“努力实现一亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”“不断提高高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学回国人员等常住人口的城镇落户率。”过去特殊的城乡二元分割体制牵涉的城镇福利、社会保障和土地利益等,导致过去30多年进城务工的农民在生活习惯、消费模式上都未能真正转变为市民模式。因此,关键在于实现这一亿农业转移人口和其他常住人口的市民公共服务和消费模式转换,实现进城务工农民与城镇生活方式的真正融合。其中不仅包括务工者本人,还包括其家属。务工者主要是生产者,而家庭则带来消费,这种生活模式才能促成一个良性、可持续的经济循环。如果再把约8个百分点的新增城镇人口加进来,那将进一步释放出达3亿左右人口的消费潜力!

  从新人口红利方面看,户籍制度改革可以明显缓解劳动力紧张问题,改革将从非农劳动倾向、平均工作时间以及工作效率提升几个方面拉长人口红利。首先,户籍制度的改革将影响农村劳动力的非农劳动倾向。根据我们对整体就业倾向的分析上看,户籍改革能够提升未来整体非农劳动就业倾向,在一定程度上缓冲劳动力储备下降带来的负面影响。假设劳动参与率不变的话,我们预测在2020年,农民工总数将达到3.05亿。其次,户籍制度改革有助于从工作时间长度弥补劳动力不足的问题,从每年的工作时间长度来看,统计局统计的数据是农民工平均工作时间为9.8个月,在城市定居的农民工每年在城市工作的时间将会延长至12个月,从平均在城市的打工的年数上看,平均为8-9年,而一旦解决户籍和社保瓶颈,则有非常大的提升空间,这对他们自身发展和城市进步都有很大帮助。此外,在理顺农民工落户城市的道路后,政府在培训技术配套上也可能进行一定的投入,工作效率的提升也将是未来红利释放的重要突破点。无数的例子证明,人到了城市就会变得聪明,善于学习,并不断增加对自身的人力资本的投入,这会大幅提升有效劳动时间和劳动生产率。这会使得仅仅考虑计算适龄劳动力绝对数量的所谓“刘易斯拐点”在中国成为一个伪命题,这也提醒我们各种“舶来品”理论一定要经过中国的实践检验。

  更为关键的是,摆脱了这户口的束缚,如此巨大的人口先后来到城市,能够提供的不仅仅是曾经极度“廉价”的劳动力,更多的是智慧、创造力和公民能力。他们需要的也不仅仅是面包、住房和家电,他们更需要的是平等的机会、更丰富的社会生活和全面的公民参与。各种配套的平权改革会赋予他们更多的财富增长进而成为中产阶层的机会,而一个巨大中产阶层就意味着一切,他们相对稳定、开放、理性和包容。而这就意味着民智开发、思想解放,追求幸福和民主共识,他们将更为积极地参与社会、社区、城市和国家的建设过程中去。这是一个农民市民化、农民工市民化和市民公民化的过程,这将全面重塑中国的增长、经济、社会、生活、文化和政治。

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