地方债大考·举债冲动难止

　　“做饭财政”没实现 “吃饭财政”难维持

　　地方政府举债招商未必有好果子吃

　　内蒙古一个贫困县政府负债规模已达20亿元，但下血本引进的项目财政贡献却微乎其微。当地有官员叹息：“‘做饭财政’没实现，‘吃饭财政’难维持。”

　　记者近日在内蒙古、安徽、湖南、湖北等地采访发现，为摆脱可支配财力不足、事权与支出责任不对等的约束，实现发展、环保等重重目标，举债度日已成为各级地方政府的常态。除了发展之需，还有一些地方罔顾财力，盲目建设政绩工程，导致债务积累越来越多。难以遏制的举债冲动之下，地方财政承受着巨大压力。

　　贴钱招商 外表风光内心恐慌

　　记者发现，各地发展模式大同小异：地方政府基本是“白手起家”，征地拆迁、道路、水电气管网等基础设施建设，靠地方融资平台以财政信用、土地或项目抵押举债来解决。

　　负债完善基础设施，大规模招商引资，近年来在各地催生了一派繁荣景象。

　　位于辽河入海口右岸的盘锦市辽东湾新区，很多地方前些年还是芦苇荒滩。近年来，当地加快建设公路、铁路、桥梁、污水处理等公共基础设施，石化、精细化工、新材料、现代物流等新入驻企业很多，相关产业发展很快。

　　辽东湾新区管委会公布的资料显示，为了进一步完善基础设施，今年新区计划投资41.92亿元，建设景观绿化、生活给水、工业给水、供热和燃气等五大公共设施。新区金融工作局负责人介绍，建设资金主要依靠政府性融资，其中银行贷款和信托类融资占比分别约为30%和70%。

　　湖南一个大型工业园区负责人告诉记者，各地发展产业举债来源复杂、成本高昂：既有年息6%左右的政策性银行贷款、年息8%至10%左右商业银行贷款，也有年息13%左右信托机构借款；而面向社会融资方面，则有承包基础设施工程的基建商垫资，还有园区要求承担基建任务的企业向园区打入工程总造价50%的资金作为“诚意金”，园区每年按照12%左右利率支付利息，项目建成后分三年偿还；还有面向拆迁户或单位干部职工等特定对象的“定向融资”，借用征拆款等民间资金，按照12%左右年利率付息。

　　花大价钱建设的公共基础设施，一些地方政府提供给项目时却十分“慷慨”。

　　湘南一个大型工业集中区管委会负责人介绍，园区融资约30亿元建设三通一平和标准厂房。直接建设成本每平方米2000元的厂房，月租金挂牌价只有每平方米10元。“牺牲眼前利益，指望将来靠税收来弥补”。

　　中部一个地级市副市长给记者讲述了一个项目引进的“痛苦”决策经历：国内一家大型企业决定在当地建设一个加工生猪、家禽的特大型肉联厂。对于这个鱼米之乡来说，该项目无疑是雪中送炭。但投资方要求“零地价”且政府出资建设部分生产设施。“反复讨论市里共识是三句话：条件实在苛刻，机遇确实难得，下定决心搞得！”他说。

　　然而，记者发现，受经济周期性调整影响，地方政府花大价钱引进的很多项目税收远未达预期，财政面临着巨大压力。

　　在中部一个经济发达县主干道边，坐落着国内一家著名企业产业园。这个项目地几百亩，县政府曾为此投入了大量公共资源。建设之初，企业方面表示将投入200亿元，地方政府预估，项目2013年投产后当期就能形成每年10亿元的税收。但如今每年税收贡献不过1亿元左右，很多当地人认为“政府栽了跟头”。

　　有的城市还在搞倒贴。2011年至2013年，中部一个地级市直接补贴当地一家上市公司，补贴额从几千万元增长到近2亿元。这家公司靠着政府补贴，连年逃脱了“ST”命运。

　　发债治污 环境债暗藏“走偏”隐患

　　很多地方政府通过发行污染治理专项债券和向金融机构贷款等方式，加大生态文明建设力度。但“举债治污”在改善环境的同时，也暗藏在政绩、效益、环境三种取向间“走偏”的隐患。

　　位于湘江上游的湖南省郴州市，地下蕴藏着丰富的钨锡铅锌等矿产资源，百年开发后，重金属污染问题突出。

　　如今，郴州一片曾被矿毒和污水严重污染的土地，被改造成了西河湿地公园。随着污染企业被关停，厚厚的重金属尾砂堆场得到安全处理，花叶芒、芦苇、荷花、风车草等构筑的生态坝净化水质，西河湿地公园及周边变成了风景如画、生态宜居的新城区。苏仙区一位副区长介绍，随着生态环境明显改善，西河湿地周边过去40万元/亩乏人问津的土地，如今市价高的可达150万元/亩至220万元/亩。

　　据了解，湖南省是国内首个发行重金属污染治理专项债券的省份，迄今已成功发行重金属污染治理专项债券67亿元，西河湿地是债券募集资金投入的项目之一。据湖南省发改委统计，截至2013年11月，湘江流域重金属污染治理总投资255亿元，有两成资金靠发行债券和贷款。

　　“钱可以慢慢还，污必须马上治。”郴州市市长瞿海说。

　　记者在采访中了解到，近些年以环境保护为主题的地方融资呈现方兴未艾之势。其中吉林省发行55亿元地方政府债券，向松花江等流域水污染防治倾斜；湖北发行16亿元城投类企业债券治理大冶湖；安徽发行12亿元债券治理巢湖入湖河道水环境。目前，包括云南昆明滇池污染新一期治理等在内，各地还在申请发行多种“环境债”。

　　上海证券交易所公开信息显示，“环境债”的“正规军”——污染治理债券利率为“基准利率+基本利差”，利率水平一般达到7%左右，期限多为7年。从第3年至第7年末，每年需偿还本金的20%及当期利息。而金融机构环保题材贷款，一般利息更高、还款周期更短。

　　记者接触到的很多城市负责片区开发的负责人说，“环境债”某种意义上是地方债的“变种”，操作中需要在三种取向中寻找平衡点，把握不好很容易“走偏”：

　　首先，容易催生“政绩花瓶”和“形象工程”。有地方融得资金后，将“借的当赚的”，在还款压力较轻的存续初期搞短时间内有“视觉效果”的项目，“重地上轻管网”、“重基建轻机制”、“问投入不问回报”、“有借款计划没有还款计划”等，不仅埋下债务违约风险，还使表面风光的环保项目难以起到环境改善实效。

　　其次，沦为房地产等工商经济的附庸。“借环境保护治理债，打土地升值、招商引资算盘”，这是一些地方拿环保“包装”和“策划”地方债的“生意经”。中部一个城市以湖泊及周边生态治理名义发债8亿元，但实施中却将大笔资金都投向道路、桥梁等城市基础设施，项目将新增商业、综合服务业用地、居住用地，发展旅游和工商经济放在环境效应之上。

　　此外，环保项目成了“胡子”和“壳子”。一些地方融资建设起环保基础设施工程，却因为没有相应的财政保障机制或商业模式支撑，要么缺乏后续资金成了“胡子”，要么建成缺乏资金维持常态化运转的“壳子”，不仅加重地方债务和财政负担，还因无法发挥应有功能而受到社会指责。

　　赊账盖楼 “赤字经营”打造政绩

　　在建设政绩工程的驱使下，有的地方不考虑实际财力，盲目建设，“举债发展”、“赤字经营”。土地财政难以维系，导致债务积累越来越多，无力还债。

　　记者在安徽一个县采访了解到，2013年该县各类基建投入40多亿元，而去年一年的财政收入不足12亿元。类似情况在不少地方普遍存在。内蒙古一个旗因政府所在地搬迁形成债务20亿元，2013年，全旗可支配财力仅7.1亿元，其中工资、行政运转、银行贷款本息等刚性支出6.88亿元，即使剩余部分全部用于还债，每年也仅能还2200万元，还清债务约需要100年。

　　去年，全国各地法院相继开展对党政机关执行人民法院生效判决的专项积案清理工作，清理党政机关拖欠债务的历史旧账。据广东省一个地级市中级人民法院通报，当地各级党政机关有764件负债案件未执行到位，累积欠债超过18.5亿元。

　　累累欠债背后是一座座政绩工程。

　　记者调研和查阅相关案件的判决书发现，党政机关赊账多是拖欠工程款、装修款、购买办公用品和办公设备费乃至公务消费等。上述广东省地级市党政机关赊账的“大头”则多源于“第四公”消费——兴建楼堂馆所。

　　据悉，该市司法局办公大楼，1999年立项建设。广东省高级人民法院终审判决认定，大楼造价1900多万元，尚欠工程款291万多元及利息。按设计，办公大楼带有天台花园、卡拉OK房、大舞台等休闲娱乐设施，厅内有罗马柱，门口前矗立华表，一副高档奢华派头。因工程款拖欠等原因，项目“烂尾”。2011年，财政追加投资建成使用。

　　“政府要当资本家不要当地主，但不要当风险资本家。”广东省一个经济发达市市长认为，“现在的指挥棒考核，主要还是考核GDP。如果广东一些地方想做大GDP总量真的很容易，可以加大固定投资，本来规划10年建设的地铁我5年干完，但是这么做可持续不强。固定投资与财政、与土地价值要基本匹配。如果考核指挥棒不变，还是有风险的。我一直很担心，如果政府债务风险总爆发是相当可怕的一件事情。”

　　权责失衡 “倒挂”机制催生权宜之计

　　在地方政府大肆举债的背后，是中央政府与地方政府之间，地方各级政府之间的事权与支出责任不对称的现状。

　　一些接受记者采访的专家认为，关乎国计民生的基础设施建设应该由财政按照“财权事权匹配”的原则担起来，而属于市场的部分则由市场主体来完成。

　　以环保投融资为例，专家建议，根据权责匹配原则，合理划分环保事权范围并加大国家财政投入。

　　永清环保董事长刘正军认为，我国环境污染历史欠账巨大，且GDP平均年增7.5%还将在未来不断产生大量新的污染。根据发达国家经验，环保投入占到GDP的3%以上，环境质量才会得到改善，而目前我国中央财政对环保的投入约为3‰，加上地方和企业等方面的投入，占比只有1.5%左右。要大幅增加在环保财政投入，才可能打生态文明建设“翻身仗”。

　　一些地方财政部门负责人表示，目前财权主要集中于中央，税收大户如央企等利润主要上缴中央的大背景下，而污染治理却留给了地方，“举债环保”实际上是这种“倒挂”机制下的无奈之举和权宜之计。为此建议科学划分中央和地方环保事权、投资范围与责任，强化各级财政特别是中央财政对环保的投入、加大转移支付中环保的权重、稳定和强化国债用于环保的支出。此外，还可考虑建立由政府控制的“环保超级基金”或国家环境保护专项基金，以解决受益主体与支付主体不对等问题。

　　同时，应推进环保金融机制与政策创新。国家开发银行研究院院长黄剑辉说，扭转我国环保建设的被动局面，必须改变“财政有一块投一块”的状况。针对环境治理项目资金需求大、周期长等特点，建议我国仿效一些国家做法，建立一家“绿色银行”推进开发性环保金融，依托国家信用发债来筹集公益性环保建设资金。