7月30日发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，是经济社会改革的一项顶层设计，具有里程碑意义。

　　新中国户籍制度的形成，最初是出于稳定社会秩序的需要。1951年公安部发布《城市户口管理暂行条例》，全国城市统一户口管理制度形成；接下来用了几年的时间建立农村户口登记制度。1955年11月，国务院颁发《关于城乡划分标准的规定》，确定“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计指标，中国的户籍人口从此分离。1958年1月，全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国户口登记条例》，以法律的形式将限制人口自由迁移的功能纳入户籍管理，严格限制农村人口向城市流动为核心的户籍制度形成。“户籍”成为公民最具“根本”识别意义的身份标志。

　　1978年年底，改革开放以后，农村剩余劳动力大规模转移，城乡分治的户籍制度慢慢有所松动。1985年7月，公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《居住证》制度；1998年6月，国务院批转公安部《关于当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，推出有条件的“农转非政策”，此后各地在此基础上不断修订自己的城镇落户条件，农民进城落户渐渐拉开了一条缝隙。

　　2012年2月，国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，对户口迁移又有所放松，基本放开了县城和更低级别的建制镇的户口登记，但大城市以及一些中等城市仍然是壁垒森严，限制不减。这个政策的颁布意味着城乡二元矛盾悄悄转移为中小城市与大城市之间的矛盾。

　　从户籍制度的形成和沿革来看，前30年从最初的社会管理、到后来城乡分治并逐渐自我强化，最终成为行政控制人口流动的手段；后30年虽然也有过一些改革措施，但整体上没有什么改变，甚至在某些方面有所扩展，增加了新的限制。

　　这个运行了60多年的户籍制度，是一整套组织严密、功能强大的管制系统，包含经济社会生活多个领域，政府的许多部门都围绕着它行使职能。这一套制度使城乡彻底分割开来，形成按不同规则运行的二元经济系统，成为二元社会结构的牢固根基，使“农村居民”和“城市居民”成为经济身份、政治身份、法律身份、社会身份和文化身份都截然不同的“两种人”。

　　户籍制度改革改什么？基本目标取向是城乡居民自由迁徙的平等权利，也就是自由选择居住的权利，原来是户籍制度限制的，现在改革要放开，要“还给”农民。这里要澄清一个问题，户籍制度改革不是取消户口，而是调整户籍制度的职能结构。一直以来，户籍管理的职能分为三个部分：一个是对人口基本信息的管理，古今中外各国都有；二是对社区的公共安全管理；三是对人口迁移的行政控制。

　　我们现在说的户籍制度改革，要改的是第三条，取消对人口迁移的行政控制。前两个职能，不但不能取消，不能减弱，还应该加强。毫无疑问，人口越是自由流动，越是需要加强对人口基本信息的监测管理，越是需要加强对社区的安全管理。这是这次户籍制度改革后公安部门和社区必须高度重视的一项日常工作，难度不小。

　　改革的核心是剥离附着在户籍后面的各种福利。简单地说，户籍就是“一张纸”。但多年来“这张纸”的背后捆绑上了教育、就业、住房、医疗、养老等太多的福利和利益。把这些福利从户籍上剥离下来是一件很不容易的事，牵一发而动全身。原则上，不应该让城市人口继续维持因为“城市户籍”身份而享有的“多出来”的特殊利益，也不应该要求新进入城市的农村人口去分享现有“城市户籍”人群的特殊利益。

　　那么，如何让所有居民都能享受大体均等化的福利？福利是刚性的，已有“城市户籍”人群的福利存量不能降低，新进入城市人群的福利需要“填平补齐”，否则要引起矛盾和冲突，无论如何这不是个小问题。把福利从户籍制度中剥离出来，不是取消这些福利，相反是要给进城落户人群“加上”。钱从哪里来？事谁来办？一系列相关制度需要做相应的调整。这才是统一城乡户籍改革的实质性内容，是难点，是考验。

　　这次《通知》发布，公安部、财政部、教育部、住房城乡建设部、人力社会保障部、国家卫计委、中央农村工作领导小组办公室、发展改革委等八个职能部门的领导都作了表态。可要真正实施行动起来，不仅职能部门之间要协调配合，不能掣肘、扯皮，每个部门内部也有很多事要做，要有一个基本的排序，先做什么后做什么。这是一个巨大的利益协调系统，经纬纵横，盘根错节，协调起来不是一个简单的事。

　　怎样克服这个难题？最有效的机制是参与性决策体制，即民主是一种建设好制度的原制度。

　　诚然，取消农村和城镇户籍差别，我们就向平等迈进了一大步！下一步是收入分配如何趋于公平合理，我们期待着！