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专家:建立地方举债刚性约束机制

  • 发布时间:2014-09-02 01:00:16  来源:经济参考报  作者:佚名  责任编辑:郭伟莹

  记者调查发现,目前一些地方政府融资平台公司融资能力接近枯竭,债务风险快速累积。有关专家提醒,在推进平台公司转型实际操作过程中,切不可操之过急,只能以时间换空间。同时启动配套改革,严格实施预算法,逐步扩大地方发债自主权,建立地方举债刚性约束机制,从源头上控制地方支出规模、举债规模。

  做实融资平台造血功能

  在专家和业内人士看来,地方政府融资平台公司的债务数额大、风险链条长。短期看,在规范、清理的时候,不能让其自生自灭,得通过注资、赋予特许经营权等形式继续扶持,使其有实际业务,通过多元化经营增强偿债能力。

  中南财经政法大学财税学院教授梅建明认为,一是进一步整合和开发公共资源,例如热、电、水、公共交通、停车场、空间广告、地下管网等,提供相关公用事业、旅游、会展、广告等服务,获取较为稳定的现金流。二是发挥平台公司各子公司在基础设施建设领域的技术、管理优势,对外提供工程代建、工程项目管理、园林绿化、环保代建等业务。改善城投公司经营格局。

  也有基层干部建议,为增加城投公司现金流,将行政事业单位的闲置资产,无偿划拨给城投公司处置。孝感国资委相关负责人郭振说,一个地市有100多家行政事业单位,初步统计了一下,大一点的行政事业单位闲置资产可能有3000万元,小的也有几百万元,一个地级市行政事业单位的闲置资产估计有10亿元。

  对于融资平台而言,最大的风险是流动性风险,当在某一个时点出现兑付危机时,如果能够及时地提供流动性资金,就能活过来。但是这种应急救助目前还缺乏制度性安排。

  梅建明教授建议,以融资平台公司为中心,建立城市建设偿债基金,进一步锁定城建项目投资偿债资金来源。偿债基金应按照债务余额一定比例进行提取,由财政部门进行监管,纳入财政预算,融资平台公司进行运作和实施,为公益性项目的债务偿还提供保障。偿债基金来源主要来自土地出让收入、财政预算收入和各类城建项目的行政性收费等。

  记者了解到,从银行层面,监管机构已经着手研究缓释存量债务风险的办法,并制定有规范性的处置意见。湖北银监局局长邓智毅建议,对于地方融资平台要遵循“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的原则,审慎稳妥地防范和化解风险。既要严格认真执行中央政策,又要灵活把握操作力度;既不能让平台公司放任自流,也不能“一刀切”把平台搞死;既要最大限度地保护银行债权安全,也要适当照顾地方合理的经济发展诉求;既要通过金融政策来化解自身财政矛盾和问题,也要通过财政政策来化解金融矛盾和问题。

  完善公司治理结构

  有关专家还建议,融资平台公司还应加快经营方式上的转型,由政府主导的公司治理模式向政府与市场共同发挥作用的公司治理模式转变,充分发挥企业的市场主体作用,赋予企业更多的自主经营权,形成政府所有、公司自我运营的、市场化主导的公司治理结构和运营模式。

  根据梅建明等专家的建议,其具体办法包括:

  ———建立公益性项目和市场化项目的“分类经营,分业管理”机制。分类经营是指根据项目的属性采取不同的运营模式:对于经营性项目,项目决策、融资、建设、管理及运营完全由融资平台公司自行确定,相关收益归融资平台公司所有;对具有一定的盈利性的准经营性项目,不能实现完全自我平衡,地方政府应辅之一定的优惠政策;对于公益性项目,则应该完全由政府承担,在欠发达地区,地方政府应当给予相应的政策资源来补偿公司的亏损,融资平台则可适当举债。

  ———建立具有独立性、相互制约制衡、决策高效的董事会和监事会制度。董事长与执行董事应全职负责公司管理,避免兼职分散精力。董事会尝试引进1名到2名独立董事,提高董事会的决策能力和水平,解决“自己管自己”模式下制衡机制缺失的局面。同时禁止政府公务员兼任融资平台公司非执行董事,减少行政力量对董事会运作的干扰。经理层全部实行聘用制,即职能部门工作人员担任公司高管将不再享有行政及事业编制,与原有单位完全脱钩,完全按企业化、市场化标准进行管理,根据业绩考核实行年薪制,调动经理层的积极性和创造性。

  ———建立公益性项目政府资源平衡配置机制。地方政府在委托融资平台公司进行公益性项目建设的同时,明确公益性项目的资金来源和偿还方式,实现社会效益和企业效益、政府需要与企业能力之间的平衡。根据项目投入产出平衡方案,通过财政补贴、税收返还、土地划拨等政策扶持来反哺公司在公益性项目上的亏损,即使现阶段不能平衡,也要明确在未来一定时间内实现自我平衡,并最终实现融资平台公司在公益性项目建设上的良性循环机制。

  建立举债刚性约束机制

  专家认为,融资平台公司高负债的深层次原因在于长期以来,地方财力与支出责任不匹配,地方党政干部靠投资拉动区域经济增长的扩张式思维惯性根深蒂固,举债行为缺乏刚性约束,毫无节制。要从根本上解决融资平台公司的现实困境,需要纠正这些体制机制性错位,增加地方财政性收入,建立规范的举债融资体制。

  建立地方的举债约束机制,对增速上限、债务规模上限出台明确的指标。湖北省农发行信贷三处处长郭艾说,应该从国家层面对地方债务膨胀速度做出指引,把速度降下来,比如设定每年的债务增速不能超过地方财政收入增长水平。

  方正东亚信托公司首席风险官方灏建议,除了对债务规模增速设置上限,还需要对区域债务总量规模设置上限,倒逼风险高的地区降低投资强度。他说,当前的约束往往针对单个融资平台公司、单个业务,信贷资金少了,其他的融资新花样又出来了,融资成本越调控越高,融资平台公司债务越调控风险越大。

  建立规范的政府融资体制,加快前期配套性准备,逐步打开地方自主发债闸门。湖北省发改委财贸处副处长赵伟说,地方政府债券目前的量还太小,融资平台公司发行的城投债仍是主力,利率居高不下,政府公益性项目承担这么高的利率不可持续。建议参照发达国家经验,允许地方政府自主发债,降低举债发展的融资成本。

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